央地关系新变化

　　央地关系复杂性的增加，需要适当扩大地方财权，改变部门权力过于集中的局面

　　文/辛向阳

　　党的十六大报告提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”近七年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的进程中出现了一些新的变化。

　　复杂性在增加。

　　随着经济的快速增长，中国各个省区市的经济实力在显著上升。大陆国内地区生产总值超万亿元的省级行政区在不断增加，“万亿GDP”的省份2004年只有4个(广东16040亿元，山东15490.7亿元，江苏超过15000亿元，浙江为11243亿元)，而到了2008年底，“万亿GDP”的省份已经超过13个。

　　其中超过3万亿的有：广东为35696亿元，山东为31072亿元，江苏为30024亿元；超过2万亿元的是浙江为21486亿元，之后的就是河南、河北、上海、辽宁、四川、湖北、湖南、福建和北京等省市，都在万亿元以上。

　　这些省市的经济体量越来越大。如果我们把它们与世界上一些国家2008年的GDP相比，就会看得更明显。2008年GDP排在第39位的是马来西亚，为1620亿美元；第40位的是智利，为1570亿美元，第41位的是以色列，为1500亿美元。这三个国家按照2008年人民币与美元汇率计算，基本上在1万亿～1.2万亿元。

　　每一个省区市不止有体量比较大的经济，还有政治、社会、文化等诸多越来越复杂的事务，扩大与其事权相适应的财政权是必需的。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”

　　法治化程度在提高。

　　2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

　　第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确”。又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”

　　《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2015年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2015年前后，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。

　　随着法治化目标的推进，有很多的工作需要进一步制度化。例如，垂直管理部门与地方政府关系的规范化需要加大力度。从近几年的情况看，越来越多的职能部门开始脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强执法效能。这种垂直管理从技术层面上有其合理性和现实性，但是与地方政府的决策体制相衔接的问题需要制度化的解决方案。一定程度，需要改变权力在中央各部的过于集中。

　　组织化程度在加强。

　　这里讲的组织化程度主要是讲两个方面：一个是以统筹区域发展来促进统筹中央与地方关系，一个是加强对国家级综合配套改革实验区的管理与领导。

　　从第一个方面讲，1999年中央提出西部大开发战略，随后于2000年3月成立国务院西部开发领导小组办公室，统筹实施西部大开发政策，这就把西部10余个省区作为一个整体加以规划和发展。2003年中央又提出振兴东北地区等老工业基地战略，并于同年12月成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，领导小组协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。另外，中央提出的东部率先发展战略、中部崛起战略都有利于推进中央与地方关系的体制化。

　　从第二个方面看，申报国家级发展“综合配套改革试验区”是很多城市发展中的一个关键举措。2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区，国务院提出：浦东新区要按照着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构三个方面的要求，进行综合配套改革，在一些重点领域和关键环节要取得突破。

　　2006年5月国务院发布的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》指出：推进天津滨海新区开发开放，有利于提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力；推进天津滨海新区开发开放，有利于实施全国区域协调发展总体战略；有利于探索新时期区域发展的新模式。

　　2009年1月国务院发布的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出：加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。

　　另外，武汉和湖南的长(沙)株(洲)潭(湘潭)是国家的“两型社会”试验区。

　　这些国家级综合配套改革试验区的共同特点就是承担推动国家发展的使命。通过对这些国家级综合配套改革试验区的领导与管理也会不断推动中央与地方关系的体制化。□(作者为中国社科院马克思主义研究院研究员、博士生导师）