中美欧投资谈判大斗法 涉及三方影响深远(2)

　　壁垒重重

　　中美欧的直接投资，为何成绩如此差？

　　欧盟认为，责任在中国。在与中国展开谈判前的一个新闻发布中，约翰·克兰西说，“谈判的主要目的就是，要逐步取消中国市场对贸易和外商投资的限制，从而提高其对欧盟投资者的市场准入度。”

　　约翰·克兰西的言下之意很清楚，就是过去中国市场开放程度不高，导致投资额度增长不快。而现在与中国谈判的目的，就是促使中国进一步扩大开放。

　　但中国对此看法也许恰恰相反。中国企业走出去，同样也是“关山万里，险阻重重”。尤其是在美国。“美国对于中国企业而言，在事实上早已成为发达国家中政治风险最高的国家，自上世纪90年代初中国对美直接投资起步以来，中国企业在美国的投资行动一次又一次备尝艰辛，致使中国对美投资发展程度，与中美贸易、美国对华直接投资的发展水平极度不相称。”梅新育介绍。

　　为何出现这种情况？投资壁垒。这也是投资协定谈判的最初来由，即通过谈判，削弱、甚至取消国与国之间的投资壁垒。

　　投资壁垒的形成非常复杂，并非只是某一方的“自私”，也不仅仅是政治问题，而是一国综合利益的总体呈现。“某些势力的‘泛政治化’固然难辞其咎，但缺乏一份符合现实需求、内容充实详尽的新版投资协定，也是一个重要原因。”梅新育分析。

　　在中美投资协定谈判之前，中美投资依据什么双边条约？《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于投资保险和投资保证的鼓励投资的协议及有关问题的换文》。这个读起来需要断句的条约，早在改革开放之初的1980年10月30日就签署了，是中国与外国签署的第一份保护国际投资的双边条约，其后又相继与100多个国家和地区签署了类似双边协议，但这些双边条约常常先天不足。

　　梅新育介绍，“这份双边条约内容十分简单，即使把外交客套话都算上，总共也只有8条，仅仅是确认美国海外私人投资公司的投资保险和保证制度适用于在华美国企业投资，更重要的是，根本没有涉及中国对美投资。显然，这样一份协议已经完全无法满足规范、保护中美相互投资的需求。”

　　谈判筹码

　　直接投资如此低迷，中美欧也许都很着急。问题是谁更急？换句话说，谁更需要这个投资协定带来的经济复苏？这个问题的答案，直接关系到谈判的主动权。

　　因此，理解美国究竟有多需要中国资本，将有助于中国获得难得的谈判优势。其实，在2008年之前，中国对美国资本的需求，要远远大于美国需要中国的。在此之前，中国各地对外资的饥渴也好，对外资企业的“超国民待遇”也罢，都不难看出，中国都处于守势。

　　2008年金融危机之后，局势骤变。而随后爆发的欧债危机，更是彻底倒转了攻守之势。也正是这一年，中美开始了投资协定谈判。什么东西变了？美国急于吸引中国资本刺激经济复苏，而中国也已成为最引人瞩目的对外直接投资母国。美国积极推动中美投资协定谈判，是因为目前持续低迷的国内投资，已经并将继续严重限制经济增长，导致其国际地位下降、国内政治不稳定。

　　巧合的是，美国政府当下还无法大规模刺激国内投资。“美国政府不敢增加本国国内投资，因为这可能引发国内政治的重大变化，或者出现外交问题。”中国人民大学重阳金融研究院高级研究员约翰·罗斯义对记者分析。

　　罗斯义分析，刺激国内投资的财政政策、货币政策都让美国承担了巨大风险。财政政策的斗争导致美国政府关门和国际债务违约风险，而货币政策如QE又备受诟病，因为其本意是向市场注入资本以降低利率，促进企业投资，却因资金未能流入企业投资，反而被金融机构“挟持”以推高泡沫。

　　“目前，美国经济复苏的GDP增长很大一部分来自军费削减。”罗斯义经过独立数据计算后，对记者分析，“过去三年，美国国内投资增长是GDP的1%，而这正好是来自缩减了1%GDP的军费开支。具体来看，国内固定投资，从2010年第一季度占GDP的17.8%，增加到2013年第三季度占GDP的19.0%，与此同时，军费开支，也刚好下降了GDP的1%，从GDP的5.6%到4.6%。”

　　此外，罗斯义认为，为了保住国内投资，美国的外交无法强硬，因此美国在中东的态度变化很明显——攻打叙利亚的计划未能实施，很重要的原因就是美国军费，需要被用以支撑国内投资增长，国内投资不得力，吸引外资就是美国经济复苏的重点。“金融危机以来，美国吸引海外投资的能力下降，美国明白中国是补充其海外投资的主要渠道。”

　　最大程度得到中国资本，最大程度打开中国市场，最小程度给中国高科技。“美国想吸引的只是低端科技水平的公司，会继续想尽办法阻止高科技领域的并购，例如华为。”罗斯义向记者分析，“中国谈判的资本就是，除了招商引资，美国想同时为本国企业打开中国市场。全球最高速增长的市场是中国，中国可以用这个条件，最大程度换取美国高科技。”

　　谈判玄机

　　下面的问题就是，中国该怎么“与狼共舞”。

　　一个值得重视的细节是，2014年一开年，中国就同时加速了与美欧的投资协定谈判。考虑到美欧TTIP谈判即将公布草案，这一动作尤其让人深思。要知道，中美谈判开始于2008年，已经经过6年11轮谈判。而据中国人民大学国际关系学院外交学系教授王义桅分析，欧盟此前也一直想谈，只是中国不愿意与欧盟谈，因为中国国内条件不成熟。

　　这与一个关键的谈判原则有关，即“准入前国民待遇+负面清单”谈判原则。这一次，无论是美国，还是欧盟都将这一条谈判原则，引入到与中国的投资协定谈判中。

　　“准入前国民待遇+负面清单”可以拆分成两个部分。一是“准入前国民待遇”，即中外企业投资门槛、手续一致。二是“负面清单”，是在自由的基础上管理外资，也就是被投资国保留“例外”的权利。

　　中国商务部部长高虎城曾对这两个谈判原则有过解释。他说，所谓准入前国民待遇， 即“只要是国内企业做的，外国企业就可以做。”而所谓负面清单，就是“凡是不禁止的，均允许进入。”

　　记者查阅了欧盟的负面清单，6页的PDF文档，以法条形式规定了Commission Regulation项下不对外开放的领域，但并未指明被限制的国家。而美国负面清单，则完全不对外公开。国家发展和改革委员会对外经济研究所国际合作室主任张建平分析，“美国负面清单并不公开，只是指出了可能遭到投资限制所涉及的方向性描述，保留了外资审查的灵活度。”

　　一个公开，一个不公开，中国同时加速与欧美谈判，有何益处？“美欧、中美、中欧是三个相对独立的谈判，虽然相互影响不可避免，但性质不完全一样。美欧协议是全方位的区域贸易投资协定，覆盖贸易、投资、知识产权、政府采购、竞争中立等诸多领域。中欧与中美是比较纯粹的投资协定。”张建平认为。

　　但袁堂军却认为，这其中并非没有玄机。“在国际投资规则的制定上，中国完全没有谈判经验。如果中国善于运用其中的技巧，其实这场谈判中国可以占很大优势。”袁堂军认为，这一时机的微妙之处在于，欧美的TTIP仍在谈判之中，中国把与欧盟、美国的谈判同步推进，就能在三方各自的双边谈判中，摸清对方的底牌。

　　而这其中的最关键奥秘在于，谈判都以“准入前国民待遇”为基础，即美国如果把某科技领域向欧盟开放，对应地，该领域就必须向中国开放，否则就违反国民待遇这一原则。而欧盟已经计划在2014年3月初，就把谈判草案向民众公示。也就是说，欧美谈判的“底牌”将在中美、中欧谈判结束之前对外公布。那么欧美如何妥协的，中国是否也可以“有样学样”呢？

　　正是这个谈判时机的选择，已经提前锁定了谈判成果，即中美、中欧最后的投资协定，最差的底线就是欧美的TTIP，“中国现在谈判要争取的，是要求对方给予中国资本进入欧美，比TTIP更低的门槛、更多的优惠。”袁堂军说。

　　如此一来，中国与欧盟、美国的谈判，很大程度上就变成了欧盟与美国的对垒。袁堂军向记者做形象的比喻，“一个不会下象棋的人，遇到两个象棋高手，怎么对垒？把两个高手分在两个房间，不会下象棋的人在两个房间穿梭，分别与他们下棋。这就变成了，其实是两个高手之间的对垒，不会下棋的人只是做了中间的搬运工而已。”

　　中国“软肋”

　　中国有谈判的资本，但也有谈判的“软肋”。“准入前国民待遇”的谈判，让国内民营资本的投资门槛也浮出水面。否则，到时候外资都能投，凭什么民资不能进？

　　因此中美欧的投资谈判，兜兜转转，又回到中国的国有企业改革问题。“中国要达到国际标准，市场化改革的主要改革对象就是国有企业，让国企、民企、外企在准入前、准入后，都享有平等待遇。”袁堂军向记者分析。

　　“而改革将威胁到既得利益团体的特殊利益。假设外企进入中国石油行业，中石化是用国家的钱，举全国之力与外企竞争，外企无法接受这样的非市场化规则，要求中国按照市场化的规律，给予公平待遇。”袁堂军说。

　　张建平认为，外企、民企、国企都是谈判涉及的关键主体。国民待遇涉及市场准入前(投资审批和注册企业的程序)和准入后(税收、政府采购等)两个范畴。“例如，外企要进入电信行业，它主要竞争对手就是中国的国企。目前要重点解决的，首先是准入前国民待遇的问题。”张建平说。

　　那么外企享受“准入前国民待遇”，是否可以理解为，外企与民企平等，但国企仍然是另一个特殊群体？张建平说， 不能这样理解。原则上讲，国民待遇意味着外企、民企与国企应当被一视同仁。但中国目前在民企与国企之间、外企与国企之间存在着市场准入方面的差异。这需要通过改革开放逐渐解决。

　　商务部服务贸易和商贸服务业司司长周柳军表示，以中美投资协定谈判确立的“准入前国民待遇+负面清单”模式，未来将有序扩大服务领域对外开放，以开放促改革。推动金融、航运、教育、医疗、文化等领域逐步放开，进一步扩大服务业利用外资范围，提高服务业利用外资的质量和水平。

　　在投资协定谈判开始的前一天，欧盟网站特地发表了新闻，特地强调服务业开放的紧迫性。“中国仅占欧洲境外投资的2.1%。双边的服务贸易只占货物贸易总额的十分之一。欧盟对中国的出口中，服务只占20%。”

　　“三中全会之前，国企改革是主要谈判难点，三中全会之后，由于国企改革的加速，下一个难点变成了更艰难的金融改革。”袁堂军对记者说。

　　而包括金融、文化在内的服务业，既是欧美“攻打”的主要对象，也是中国改革的主要开放对象。上海自贸区将“扩大服务业开放”作为第二大任务。“资本项目开放、汇率市场化、利率市场化等金融改革措施，是扩大服务业谈判的必然要求，必然是谈判最艰难的部分。”袁堂军说。

　　张建平认为，“中美中欧投资协定谈判必然涉及到金融开放的问题。”这是中国新一轮对外开放面临的重大挑战。

　　张建平特地强调，上海自贸区、负面清单等改革措施，是中国主动的开放试验，而投资协定谈判，能进展到什么程度，取决于谈判进程。中国在上海的改革试验步伐，有利于推动投资协定谈判的进程。

　　自贸区命运

　　牵涉到负面清单，那么上海自贸区的命运就不得不令人担忧。一个必须回答的问题是，如果中国与美国、欧洲谈妥了全面的投资协定，那么在上海自贸区先行先试的“负面清单”还有何意义？上海自贸区本身又能存在多久？

　　对此，学界的观点截然相反。袁堂军认为，“一旦中国与欧洲、美国市场投资相互开放，上海自贸区的历史使命就快要完成了。协定将使全国市场都开放。”

　　对此，学界的观点截然相反。袁堂军认为，“上海自由贸易实验园区的建设逻辑是自我否定，或者说是自我消失的过程，具体而言就是一旦中国与欧洲、美国等主要经济体的市场投资相互开放，上海自贸试验区的历史使命就快要完成了。协定的签署也就意味着在我国进一步改革开放中，关于推动投资和贸易自由化的战略目标的完成，同时‘可复制’的自贸区建设目标也意味着将实现全国市场的开放。因此，在这个过程中‘实验’的意义会逐渐淡出。当然协定的谈判和签署需要一定的时期，但从自贸区三年实验期的定位，似乎也比较吻合协议谈判的时间轴”。

　　“上海自贸区当初设计的时候，它的核心使命，就是为中国达到国际的开放标准做实验。包括多边、双边贸易协定，最主要是试验以美国为首，所主导的高标准国际投资贸易标准。”袁堂军接受《国际金融报》记者采访时分析。

　　这从上海自贸区成立、三中全会决定等一系列改革方针或措施紧锣密鼓的出台可见一斑。

　　“负面清单”是国际通用规则，在中国第一次应用，是2013年9月29日正式挂牌成立的中国(上海)自由贸易试验区。在其总体方案所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排在“深化行政管理体制改革”和“扩大服务业开放”之后。

　　紧接着，一个多月后，“准入前国民待遇+负面清单”模式第一次正式提出，是十八届三中全会，《决定》指出，未来要“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。

　　中国商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国表示，从十八届三中全会开始，相比起上海自贸区小范围的试点，中央已经明确表示了“准入前国民待遇+负面清单”模式在全国范围内推广的思路。

　　欧盟也认为中国终于开始接受谈判，是由于中国国内改革的需要。“这次谈判启动的背景是中国最近宣布的雄心勃勃的经济改革。这些改革措施包括决定对外国投资者进一步开放中国经济，通过在大陆发展更先进的工业和服务业来促进创新和竞争力等。”欧盟网站显示。

　　对于袁堂军的观点“在中国与欧美等主要经济体投资协议签署后，上海自贸区‘试验’的历史使命就快要完成了”，张建平并不认同。他说，“上海自贸区仍有很长的路要走，需要试验的内容还有很多。”

　　张建平的理由是，上海自贸区是综合性试验区，国际贸易、国际航运、国际物流中转等实业内容是实验区的核心任务，投资管理模式改革只是其中一部分内容，外汇、金融、财政、税收管理等也都是需要长期推进的重要改革试验内容。

　　更为重要的是，解决了准入前国民待遇，还有准入后国民待遇。张建平分析，投资协定主要解决投资的市场准入、国民待遇、争端解决机制、避免双重征税等问题，而上海自贸区的一系列重要内容，包括货物贸易和服务贸易自由化便利化，需要构筑新的规则体系，中国将在这些领域继续试验。

　　“而且，金融业、专业服务业扩大开放的问题，这些是目前的中美、中欧投资协定签署后，仍需要继续试验探索的领域。”张建平对记者说。国际金融报