民告官现状：部分法官不受干涉也会寻求政治正确(3)

　　从行政诉讼中案件涉及的行政管理领域分析，也不乏值得玩味之处——在税收这种日常行政事务较多、行政行为数量相对较大的领域，诉讼案件却寥寥无几，所占比例还不到1%，“很多企业是不敢把税务部门告上法院的，否则很有可能被反复查税，来回查税，根本折腾不起”。

　　蹊跷之处还出现在行政诉讼案件的地理分布上。黄启辉和林莉红都发现，越是在贫穷落后的基层地区，行政诉讼案件的数量越少。相反，越是在发达地区，行政诉讼案件的数量反而相对高些，“这就很奇怪了，按常识来讲，越是在欠发达地区，行政执法往往越粗犷，但在这些地区，‘民告官’的案子反而很少。”

　　1993年的那份《报告》曾经根据在四川某法院的实地调研，将行政诉讼案件分类。在一种类型的案件中，被告方通常能得到强有力的政治权威(如地方政府)的支持，或者本身就是强有力的政治权威，在这种情况下，为避免“断饮断炊”的风险(长期以来，中基层法院经费主要依赖地方本级财政)，法院几乎没有任何选择余地；而在另一种案件中，作为被告的行政机关，通常属于事务性机关，如物价、城管等部门，且不存在强有力政治权威施加的特定影响，总体来说，这类案件中原告的胜诉几率要远大于第一类案件。

　　黄启辉坦言，这些现象从未消失：“兄弟之间偶尔是可以闹闹别扭的，但是你不能总跟父母过不去吧？”

　　“这样，公民与政府也就共同生活于法律之下，法律成为他们的共同准则”

　　在采访中，林莉红提起一件往事。

　　有一次，她带着学生去香港访问几位大律师，“想了解香港的法治建设”。结果，几位律师纷纷向她抱怨。原来，香港刚刚发生了一件影响很大的行政诉讼案件，原告是平等教育委员，他们认为教育署在招生政策中考虑性别意识存在歧视。结果，为了打赢这场事关“什么是教育平等”的官司，双方都花了很多钱，甚至从欧盟请来顶尖律师。最终，教育署败诉，也决定不再上诉。不过，由于时间已经到了6月底，教育署提出，今年已经来不及改政策了，希望明年再改。“你看看你看看，法院都判下来了，怎么能不执行，还说要明年再执行！这怎么了得！”一个大律师向林莉红感慨道。

　　“在一个法治发达的地方，你很难想象法律没有权威，不被信仰，这是很不可思议的一件事。”林莉红略带伤感地提起，在针对民众的调查问卷里，恰好有一个问题是“您认为行政诉讼制度能保护老百姓的合法权益吗？”结果，47.9%的人选择了“作用有限”，选择“能”的人只有17.4%，还有8.8%的人选择了“赢一阵子，输一辈子”这一选项。

　　并不乐观的答案不止一个。民众卷中的另一道问题是，“您是否知道我国有一部规定‘民告官’的《行政诉讼法》？”结果有34%的受访对象不知道有这么一部法律。而在龚祥瑞主持的那次调查里，同样是这道问题，只有11.3%的普通民众选择了“没有听说过”。

　　在全民普法工作已经开展20多年的情况下，这个倒挂的数据完全超出了林莉红事前的预测，直到有一天，在法院实习的女儿回家后告诉她，“有一位同事也不知道这部法律”。

　　这些都让林莉红有点怀念《行政诉讼法》问世时的那个年代。事实上，在龚祥瑞编纂的那份调研报告中，曾用了很长一段话来解释《行政诉讼法》的理论基础：政府是人不是神。它同平民百姓一样也会有违法行为，也会损害他人利益，因此也就同平民百姓一样，都要受法律约束，在法律范围内进行活动；政府也要对自己的行为承担责任，违法者撤销，造成损害者赔偿。这样，公民与政府也就共同生活于法律之下，法律成为他们的共同准则。

　　部分因为《行政诉讼法》所处位置的特殊，那时候有许多学者和法官将其视为“孕育法治社会的一场静悄悄的革命”。这种火热的气氛一直持续到《行政诉讼法》正式实施后。一个缩影是，仅1990年一年，河南南阳两级法院就开大庭审理了55件行政案件，其中500人以上庭13次，千人庭6次，有的案子甚至会选择在县影剧院审理。

　　20年后，林莉红和她的同事们寻访到了许多干了几十年行政审判的老法官。其中有一位武汉的法官已经调到了民事庭做庭长，按理说这是“升了”，但他并不开心；还有一位广西的老法官尽管还在做庭长，但也已经很久不再审“民告官”的案子了；在湖北一个老区的县法院里，他们还遇见了一个行政庭的法官。那个法官原来只是个中学老师，因为想成为一名人民法官，他自学并通过了司法考试。访谈的时候，这个朴素的基层法官还专门跑回自己的办公室，捧出自己的考试证书给林莉红看，然后一条一条地讲述自己对于《行政诉讼法》的修改意见。

　　整个调研问卷中的最后一道题是开放式的，许多人写下了自己的感受，其中一个法官写下的是：艰难，努力，希望。

　　2013年，各级法院共审结一审行政诉讼案件12.1万件，这个数字已经连续第三年下降。另一份数据显示，每年行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。

　　“诉诸行政诉讼法，原本是民众利用现有诉讼机制，在可预期的程序里促使行政机关依法行政的一个最平和的手段。但如果条文无法落实，甚至长期虚置，就必然会产生一种制度溢流效应。”林莉红对中国青年报记者说，“法律必须被信仰，中国的法治建设还有很长的路要走。”（记者 林衍 实习生 赵雅娇）