专家统计15年间367个厅局级贪官 近一半曾包二奶(2)

　　“一把手”腐败有效防治

　　给官员自由裁量权“瘦身”

　　聂辉华分析认为，从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权、权力能够转化为租金、腐败的行为难以察觉或者被惩罚。

　　“要减少腐败，尤其是遏制‘一把手’腐败，应该从源头上限制权力，这是反腐败的制度基础。”聂辉华坦言，目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，“这有失偏颇”。

　　在他看来，限制权力比监督权力更根本。

　　他认为，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位”的监督机制成本更低。

　　那么，“一把手”的权力应该在哪些方面作出重点规制？仝志辉给出了三点建议：减少各类行政审批权，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策；减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”；强化对重大决策权的事前约束。

　　此外，他还强调，要有效地限制“一把手”的权力，要厘清责任的边界。两名学者表示，尽管限制权力是反腐败的基础，但如何监督权力的运行将成为反腐的关键措施。

　　在实际工作中，纪委是反腐败工作的重要部门。“建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。”聂辉华表示，在垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。

　　“一把手”腐败需防源头

　　既要重监督也要重激励

　　仝志辉观察指出，在现实中，一个典型的官员和商人之间的权钱交易过程是这样的：第一步，先通过中间人介绍，在饭局上初步认识；第二步，商人邀请官员参加某种娱乐活动，例如唱歌、桑拿、打高尔夫球等，进一步加强“感情”；第三步，商人打听到官员主管的项目，通过直接或间接行贿的方式换取经济利益，进行权钱交易。

　　基于此，报告特别建议要加强对“一把手”“八小时之外”的监督。

　　“由于腐败本身是非法的、隐蔽的，因此大量腐败活动往往是借助非工作场所发生的。另一方面，考虑到腐败行为被举报的风险，很多权钱交易是通过中间人进行的。”仝志辉表示，鉴于腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点，要治理“一把手”腐败，必然要在某种程度上加强“八小时”之外的监督。

　　仝志辉建议，纪检监察机关可以探索一些既不违反法律，又能有效防止腐败的工作方式和反腐败规定。“应该进一步从制度上、法理上完善对政府官员特别是党政‘一把手’的作风监督，在保护公民基本权利和防范官员腐败之间取得一个恰当的平衡。”仝志辉补充说。

　　面对反腐高压，许多官员的额外“福利”被取消，少数官员陷入“只要不出事，宁肯不做事”的消极思维。

　　“应该适时改进官员尤其是‘一把手’的合法待遇。”仝志辉比喻说，监督相当于用“大棒”，而激励相当于给“胡萝卜”。他分析认为，从长期来看，只强调监督而忽视激励，会导致官员的事前逆向选择行为，即会将一些能力较低的人选进公务员队伍，还会导致官员事后的道德风险行为，即官员为了避免犯错采取消极怠工、偷工减料、降低效率的官僚主义行为。

　　为此，专家建议，监督和激励，两手都要抓。针对“一把手”的激励问题，专家建议，实行现代“品位分等制”，要抑制腐败，就要在一定程度上弱化体制中存在的高级别职位和低级别职位“含金量”和“稳定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上减弱升迁需求，而将更好地履行其权力应该完成的职责也作为其从政的动力之一。适当提高“一把手”的物质保障，包括推行官员实行休假制、推广官邸制、提供合理的医疗保障、为官员的职业选择提供更多机会等等。

　　“一把手”被监督

　　公民要有更多监督形式

　　现下体制中，扮演监督者角色的纪委依然无法摆脱“最后的监督者”悖论。在两名学者看来，要解决上述悖论，唯一的出路是逐步赋予公民更多监督权力。

　　“如果全社会都将反腐败的希望寄予纪委，必然加重纪委的工作责任，增加了纪委工作人员的风险。”聂辉华特别强调，一旦纪委系统发生腐败，将会如同司法腐败一样，放大腐败的后果，严重侵蚀社会公平和正义。

　　“只有公民自己作为最后的监督者，才不会发生道德风险行为。”聂辉华特别建议加大媒体监督，特别是网络监督。

　　两位学者指出，新媒体正成为主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介类型。最近几年不少典型的腐败案例都是通过媒体尤其是新媒体揭露的，根据有关报告，2010年至2012年，在新媒体上曝光的反腐案件分别为67件、58件和31件，3年合计156件，是传统媒体的两倍。

　　“自上而下的行政监督在监督技术、资源调动和案件查处方面具有无与伦比的优势，但是这种监督毕竟是内部监督，终究会受制于有限的人力物力以及可能存在偏袒的劣势。要有效治理‘一把手’腐败，离不开公开的、广泛的群众监督，即自下而上的监督，它能够在很大程度上弥补内部监督的不足。”聂辉华补充说，扩大群众监督应该是未来反腐败的方向。

　　网络反腐是把双刃剑。“关键是如何制定和完善相关法律法规，让网络反腐纳入规范渠道。”聂辉华表示，尽管网络反腐可能存在“误伤”甚至侵犯公民隐私权的问题，但是考虑到当下比较严重的腐败现状，以及举报者作为弱势群体所面临的举报失败后果，网络反腐仍不失为一种正式反腐渠道的有益补充。

　　“反腐没有奇招异术或捷径。”仝志辉坦言，要减少“一把手”的腐败，限权是基础，监督是关键，激励是保障。除了加强媒体监督、提高法治水平，没有更好的治愈腐败顽疾的“良药”了。林平