主政美国FBI12年首脑退休 曾临危授命铁腕改组(2)

　　“国家安全信函”导致FBI滥权

　　自“9·11”以来，联邦调查局不仅挫败了包括袭图谋击美国驻各国使领馆事件、内裤炸弹事件、劫机阴谋等一系列恐怖主义势力的进攻，更进一步提出并贯彻“事先预防”的反恐方针。

　　对美国内外大小激进组织、恐怖主义嫌疑人一次次拉网式的清理，最终使组织化的恐怖主义力量在美国难以存身——今天的美国虽然仍面临严峻的安全挑战，但是团伙性的大型袭击在美国发生的几率已经大为降低，波士顿爆炸案中那种“独狼”式的袭击已经成为恐怖分子不得不采取的变通之道。

　　但巨大的反恐成就给联邦调查局局长带来的不仅是鲜花和赞美，FBI的种种作为也给这个老牌执法部门带来诸多非议。

　　在所有指责中最吸引公众眼球的莫过于司法权对公民权的侵害问题。

　　为了做到“事先预防”，神通广大的罗伯特·米勒从国会给探员们搞来了一个名叫“国家安全信函”的东西，有了它，探员们就可以不经法院批准自行决定该监控谁，监控哪些信息，监控后是否采取措施。

　　这种本意是为了在严重的恐怖主义威胁发生时给予特工人员必要便利的信函，在联邦调查局内部迅速成为一种随意滥施的授权。2007年司法部监察长提交的报告中就指出，在FBI内部，本应由上级主管同意才能签发的“国家安全信函”事实上已经管理失控，探员们在没有任何书面文件许可的情况下就可以找到与他们合作的通讯企业调取公民信息。因为《爱国者法案》要求只要FBI出具国家安全信函，公民和企业就必须配合其调查要求，所以拿到了该函的探员看似只能调查被怀疑对象的信息，但事实上探员们往往先入为主地认为被怀疑对象是坏人，凭着薄弱来源的非法信息，探员们就可以申请对被怀疑对象的人身及财产权利加以限制甚至直接侦讯。

　　这在后来形成了一种严重的局面：许多美国公民某一天突然发现自己的账户被冻结了，或者没有任何理由地自己的某些权利受到了限制，除非这时候探员们主动造访，否则这些无辜的人根本无从知道发生了什么。

　　他们为何被怀疑，该找谁投诉、如何解除对他们各项权利所施加的限制，则完全取决于探员们的疑心病是否痊愈、忙不忙等因素。联邦调查局的滥权构成了对许多公民赤裸裸的骚扰和伤害，使得包括参议院司法委员会最资深成员阿伦·斯佩克在内的议员已经对当年过度慷慨的授权表示后悔，斯佩克甚至曾大为恼怒地当众指责，“每当我们不注意的时候，调查局就会出现严重的失误。”

　　面对多方责难，罗伯特·米勒2007年在出席参议院听证会时曾经发誓要对这样的滥权行为加以制止和改变。但是事实证明，他不过说说而已。

　　GOOGLE公司在2013年发布的报告显示，FBI一直在利用国家安全信函要求Google公司配合其调查要求，2009年～2012年间，除2010年涉及2000至2999个用户账户外，其余每年均涉及1000至1999个账户受到调查。

　　自《爱国者法案》通过以后FBI先后发出的国家安全信函总数已经达到数十万封。

　　这种滥用甚至引发了司法机构的反弹，2013年美国加州地区法院的一位名叫苏珊·艾斯特(Susan Illston)的法官就裁定， FBI迫使企业和机构交出公民数据的国家安全信函是违宪的。

　　“棱镜计划”只是反映常态

　　FBI 有无数种方法可以规避这些不利的声音，但罗伯特·米勒“民权之敌”的帽子也就此难以脱去了。米勒显然感受到了这种压力，媒体一度还传出他有意辞职的信息。局长本人在面对国会批评时也曾经颇为诚恳地表示，在秘密监听的问题上，联邦调查局已经从采取技术手段阶段上升到准备为技术手段确立规则的阶段，但这种辩解随即被斯诺登曝光的“棱镜计划”打得粉碎。

　　“棱镜计划”并非FBI一家的全面监听计划，而是奥巴马总统认可了的涉及全美国整个情报系统的监听计划。但是一方面因为斯诺登叛逃一事属于FBI的管辖范围，另一方面是罗伯特·米勒在鼓吹网络监控方面实在太过积极，所以FBI最后成为了“棱镜计划”曝光后所有媒体关注的焦点。

　　要知道，2010年米勒局长对硅谷的访问极为高调并对媒体开放。按照《纽约时报》当年11月16日的报道，这位当职的FBI局长当时拜访了包括Google和Facebook在内几乎所有信息产业巨头，希望他们能够配合联邦调查局的网络监控。斯诺登后来的爆料显示，除了Google和Facebook外，苹果、微软还有几千个信息公司最后也接受了罗伯特·米勒的“监控有益论”，并积极投身于宏大监控网络的建设当中。

　　那个曾经在2001年公开对抗小布什总统秘密电子窃听命令的罗伯特·米勒已经不见踪影，他成为隐秘窃听世界最坚定的保护者和倡导者，一张过去只在科幻电影中出现的覆盖全世界的监控网络已经形成。

　　在斯诺登事件爆发后，曾经有媒体认为罗伯特·米勒将会受到很大的政治压力，这种言论显然是过分理想化。一位不愿具名的前情报系统官员对《中国新闻周刊》明确地表示，棱镜事件所暴露的，是这个还在进行反恐战争的国家情报界工作的常态。他认为，罗伯特·米勒在这一问题上所受到的质疑是不公正的，他代表整个情报体系接受议会的质询，只能证明他在这一隐蔽战线中的江湖地位，而非其他。

　　这位联邦调查局局长在接受质询时也坦然地表示，“如果我们早就有这样的项目，那‘9·11’恐怖袭击就有被阻止的机会。”表明他从未在类似事件中感受过政治和道义的压力。

　　就美国整个政治生态系统的运行规则而言，联邦调查局虽然冲在滥用反恐权力的第一线，但是调查权与司法监督的关系总体而言依然是一个政治问题，国会和政府对情报部门也不存在约束能力彻底削弱的风险。因此，将指责的矛头完全指向罗伯特·米勒这样的技术性官僚确实意义不大。

　　带走了秘密 带不走的难题

　　在这位重臣归隐之际，真正影响其历史评价的反倒可能是另外一个难题，那就是联邦调查局职能调整的后遗症问题。当年罗伯特·米勒大刀阔斧地改革，虽然形势所逼，效果显著，但是部门资源对于反恐战线的过度倾斜和整个调查局米勒色彩过于明显，已经到了损害调查局履行传统职能的地步。

　　米勒本人在最初任职司法部的时候曾经主导过很多有组织犯罪、金融诈骗、洗钱等传统刑事调查项目。但自任职局长以来，米勒却再未在这些驾轻就熟的领域内有过拿得出手的成绩。尤其是2008年金融危机以后FBI对美国26家大型金融机构所进行的调查，更凸显了该组织在金融犯罪时刑事调查方面能力的全面下滑。2008年美国次贷危机中，那些金融寡头们胆大妄为的表演对整个世界的伤害到今天还没有完全消除，他们所采用的伎俩和不加掩饰的贪婪即使普通百姓也耳熟能详，但这些金融危机的肇始者们最终却未受到任何值得一提的惩戒。

　　更为严重的是，当“占领华尔街运动”爆发后，非营利组织“公民正义伙伴基金”(Partnership for Civil Justice)借助《信息自由法》(Freedom of Information Act)取得了联邦调查局部分内部文件。内部文件显示，FBI不但和很多金融巨头具有企业的密切合作关系，更将抗议力量直接定义为“恐怖分子”，严密监控这些抗议可能对华尔街造成的损失。

　　作为执法者，联邦调查局与被执法对象走得如此之近，是自胡佛任局长以后几乎再未发生过的事情。虽然没有任何直接证据，但是罗伯特·米勒与提拔他的阿什克·罗夫特身上共有的保守主义气质，显然对这些行为的发生起到了很大的作用。

　　将所有精力集中于反恐成就了罗伯特·米勒，却也使那个美国人熟悉的传统的调查执法机构渐渐从百姓视野中淡出。

　　这种机构调整的消极后果还需要很久才能下定论，但是它的始作俑者已经做好了离开华盛顿的准备。

　　没有一个联邦调查局的局长不是带着满身的秘密离开，这是他们工作的特性。但是罗伯特·米勒有幸生在这个传媒超级发达的时代，因此他受到公众审视的机会也更多。俄罗斯间谍案，班加西大使馆遇袭案，CIA局长偷情被FBI特工调查案，众多曾经引发国内外轩然大波甚至影响到国家权力架构与大政方针的案件，背后多少都有这位执掌联邦调查局大权12年重臣的影子。

　　即便在他离开后，人们在短时间也无从探究罗伯特·米勒12年联邦调查局生涯的全部隐秘，以及他对这个国家的真实影响。 (特约撰稿/于海洋 作者为美国丹佛大学美中研究所博士后)