小村官缘何频成大贪:占据大量资源 监管难以触及(2)
对村官的“监督之眼”去了哪儿
频发的村官腐败催生一个疑问:“监督之眼”去了哪儿?
我国《村民委员会组织法》规定,村委会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作,接受村民监督。其他村民自治法规规定,在村官日常权力运行中,民政部门管选举、农委管集体资产和离任审计、违法违纪归纪检监察、土地征用由国土部门管……可谓方方面面都有监督者。
“但是,看上去有不少部门管理,其实是‘多家管理谁都没有管理’。”有学者将对村官的监管概括为“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难。”
来自村民的自下而上监督,首先“阻力重重”。
“法律规定,村里的最高权力机构是村民会议,村委会只是常设执行机构。但现在,‘村民自治’往往变成‘村委会自治’。”支振锋说。有学者撰文指出,在《村民委员会组织法》的设计中,村委会“一支独大”,权力机构不常设,监督村委会还要靠被监督人“召集”,以致有学者慨叹:如果说选举、决策、管理和监督是“四驾马车”,“绝大多数的村民自治,目前只完成了选举环节,其他三个环节成了‘摆设’。”
“农村‘熟人社会’的特点,加剧了这种监督困境。”程同顺补充说。
比如,《村民委员会组织法》规定,要罢免村委会主任,须有本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名提出,并有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过。“这种监督方式,条件苛严,农民又往往担心打击报复或不愿得罪人,而不愿、不敢监督。”
来自同级的监督,同样显得“疲软无力”。
“现在的村官腐败,往往是‘窝案’。”支振锋表示,“一出事,村支书、村委会主任、副主任、会计等一起抓,有的岗位干脆是一个人兼任。”
记者梳理发现,在一些农村,拉动基层发展有“三驾马车”之说——党组织(党支部)、自治组织(村委会)和集体经济组织(经联社),但“三驾马车”多由一套人马运作:有的村官身兼数职,可谓集党务、管理权和财权于一身;有的村官,把会计等职位弄成自家亲戚担任,导致“打白条”、“自批自支”现象泛滥。
来自上级的监督,成效如何?
有学者用“状态尴尬”形容。对村委会干部,中山大学政务学院副院长岳经纶教授曾向媒体分析,村委会是自治组织,乡镇和街道并不是一般意义上的“上级”,更多时候,乡镇和街道还需要村居协助进行社会管理。
“目前,乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等事务性工作的指导,而难以在集体资产处置等方面进行具体监督。”徐勇表示,“有时,乡镇干部和村干部之间还可能存在‘相互勾连’问题。”
对村党支书的监督,程同顺告诉记者,来自纪委的“党内监督”也常面临“难以落实”的困局。“由于村官级别有限,级别高的纪检部门对村官腐败问题,有精力查处的少;而县级、乡镇级纪检部门,与村官基本上互相认识,属于‘利益共同体’,一般不愿受理这样的举报。”
于是,老百姓很容易看到,很多村官“上台容易下台难”。一些人不惜贿选收买人心,一旦赢得选举,就万事大吉,忙于大肆贪腐以“收回成本”。有的村官任职几十年,腐败连连,却很少遭到罢免。