学者析当下信访困局：政策失灵诱发众多矛盾

　　破解信访工作难题

　　人民需要生活在有财产保障和安全保障的社会状态下，否则社会不可能稳定。要着力保障私权，通过制度安排，从各个方面保障群众的合法权益。

　　2011～2013年，由笔者担任主要组织者之一的课题组在全国进行了持续调研，同各级与信访相关的众多实务工作者以及访民进行座谈。通过实地调研，结合长期以来的观测研究，对当前信访工作做如下分析和建议。

　　当前信访矛盾的特点

　　我国经济建设已取得重大成果，但社会事业发展未能与之俱进，经济发展成果未能完全惠及最广大的人民群众，民生工程欠账多。一些地方政府为片面发展经济而强征、强拆，为招商引资而牺牲环境，国企改制造就了大量困难下岗职工，加剧了社会矛盾。

　　信访矛盾主要表现为信访民众与行政机关及具有公共管理职能的机构及其工作人员之间的矛盾。这里并非仅指直接发生在干部和群众之间的矛盾；很多时候，群众之间的私人纠纷，在经政府(司法机关)介入后，往往会因政府处置不公、不及时、不到位，或民众不相信政府而转化为新的次生干群矛盾(信访矛盾)。

　　当前信访矛盾多为经济矛盾，此类矛盾多数源于上访人认为自身经济利益受到政府的侵占而产生。这表明，当前日益增多的社会矛盾远没有激化为政治对抗程度，但数量极多的经济利益类上访背后，隐含着对地方政府的巨大不满，应引起警惕。

　　原生信访矛盾主要是由政策失灵所致。在转型过程中过多依赖政策调整而诱发众多原生信访矛盾：一是政策本身不周全，如失地农民的社会保障问题；二是因政策前后脱节而引发历史遗留问题；三是面对新问题，政策未能及时跟上，导致政策真空；四是执行政策的伸缩性导致分配不公现象发生；五是由于各级政府落实政策出现偏差。

　　现行信访工作难局

　　首先，信访工作的困局表现为信访部门“小马拉大车”，权力有限而责任重大。信访部门的职权是处理信访事项的“分诊台”，而非“手术室”，但实践与之相反，信访部门既要处理公民对政府的批评、建议、要求、检举、揭发，还要解决公民对侵害自己合法权益行为的控告，甚至还要承担许多间接的、高层次的政治要求(维稳)。

　　其次，旨在解决、疏导矛盾的信访制度，却成为矛盾聚集上升、党和政府合法性与权威性流失的渠道。群众认为只要问题得到了上级政府乃至最高层的注意，问题在下级就很容易解决。这导致越级访、赴省进京访成为常态，将社会底层的大量矛盾聚集、上升到各省级政府和中央政府。但中央政府无法处理蜂拥而至的信访，又加之一些地方对上访民众的围、追、堵、截，往往使得中央政府的权威在访民的失望中产生流失。

　　再次，作为补充性救济的信访制度，部分消解着司法权威，群众“信访不信法”。司法问题不能通过上访得到解决，但每年都有大量涉诉信访通过领导指示转向法院。这些指示和批复改变了既定裁判的效力，消解着国家司法机关的权威。法院本职在于坐堂办案，依法解纷，但各级法院必须耗费大量的人、财、物来做息访工作，使得许多信访人通过涉诉信访享受到法外利益，法院变相成为信访办。

　　最后，《信访条例》确立的“属地管理、分级负责”的信访工作原则，被片面理解为强调将矛盾解决在基层，“属地管理”被异化成上级将信访矛盾压给基层的合法借口。另外，领导干部大接访、下访、关口前移和包案等创新性举措，却往往导致采用超常规的手段，使得领导干预的案子迅速被解决。这种做法突出了“人治”色彩，但却无法常态化，加剧了群众信访依赖与基层信访功能有限性之间的冲突。