学者析当下信访困局：政策失灵诱发众多矛盾(2)

　　适时推进制定《信访法》

　　为了解决信访矛盾泛滥、破解信访工作困局，存在两种思路：“取消信访论”和“强化信访论”。“取消信访论”认为信访是“人治”，应取消信访制度，通过立法救济、行政监督和司法裁判等法治化途径解决社会纠纷；而“强化信访论”则认为应“以群众工作统揽信访工作”，强化信访部门职权，使其具有解决实体纠纷的权力。笔者认为，在依法治国框架下，只有具有基本法律性质的《信访法》来框定信访的性质、权力和范围，才能对“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧予以调和，使信访工作在法治的轨道上运行。

　　现行《信访条例》权威不够，无法调和信访制度内部矛盾。在信访工作实践中，信访工作主体与《信访条例》所规定的不一致，信访组织体系的多元化造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，致使信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。另外，各级信访立法不统一导致对信访人权利的不同规定，从而引发权利无法实现以及救济渠道混乱等一系列问题。

　　信访机制的良性运转需要统一的信访立法予以完善。就制度的完备性而言，《信访条例》所规定的内容更多地涉及信访程序问题，许多信访制度实体性的内容并没有涉及。就制度的科学性而言，《信访条例》虽然对信访秩序、信访听证以及信访终结等问题有所规定，但这些既有规定在实践中很难操作。制定统一的信访法既可以弥补现有信访立法的缺失，也可以增强既有法律规范之科学性，从制度上完善信访机制的良性运转。另外，作为公民维护人权及宪法性权利的方式之一，信访的制度功能的发挥需要依赖更高层次统一的基本法。

　　依法治理极端上访事件

　　一些上访者针对基层政府害怕访民越级访、赴省进京访的心理，提出不合理要求，一些基层政府在“事要解决”的压力下，为了自保往往满足其不合理要求。如此导致无理访、牟利访不断出现，极大消耗政府资源并败坏社会风气。非法访更是干扰国家机关正常工作秩序，削弱法律权威。有些上访者偏执上访，裹挟舆论。有些告状无门，伸冤无路，采取极端方式以求社会关注，危害公共安全。还有些群体上访甚至引发群体性抗争，冲击政府，引发骚乱。

　　信访、司法各司其责，法治国家主要依靠司法良性运转；司法是解决纠纷的主要途径，信访只是保障权利的一种辅助方式，决不能以信访冲击司法。

　　一手狠抓干部作风，畅通信访渠道以保护群众合法利益；一手坚决打击无理访、牟利访和非法访，打造依法上访、理性维权、风清气正的信访环境，最大限度发挥信访的政治参与和权利维护的功能。同时，还应从源头上减少极端上访事件发生，行政机关要做到依法行政，司法机关要做到公正司法，这才是减少和杜绝极端上访事件的治本之策。

　　要清醒地认识到保障私权在处理极端上访事件中的重要性。社会保障问题不能一拖再拖，人民需要生活在有财产保障和安全保障的社会状态下，否则社会不可能稳定。要着力保障私权，通过制度安排，从政治、经济、文化、社会、生态文明等各个方面来保障群众的合法权益，并坚决、依法打击侵犯私权的行为。

　　极端上访危害巨大，如果制度导致民众必须闹事甚至诉诸极端方式，其问题才能得到正视，那社会必定不会平静。因此，应该正确看待信访维稳工作，从法治的角度，以法治化的手段，下大力气从上述几个方面解决极端上访事件，创造和谐稳定有秩序的生活环境，汇聚巨大正能量共同为中国梦而奋斗。中南财经政法大学法学院副院长 张红