中纪委官员谈巡视制度建立 写信提议获尉健行签阅(4)

　　同级监督难以发挥作用

　　记者：您在地方纪委工作了十多年，实践中发现了什么问题？

　　李永忠：1978年十一届三中全会后，我所在部队的政委找我谈话，说我敢说敢干，适合搞纪检。于是我在纪检战线一干就干了34年。20世纪80年代末，我发表过一篇《顶得住与站不住》的文章，概括了纪检体制的悲哀：“看得见的管不着，管得着的看不见；顶得住的站不住，站得住的顶不住；干得好的上不去，上得去的干不好。”

　　党的十二大政治报告，要求纪委对同级党委进行监督，但现实中太难。1993年，时任河北省纪委书记刘善祥发现了时任河北省委书记秘书李真的贪腐线索。立案查处时，刘善祥与省委书记发生冲突，结果被安排“病休”，不得不离开工作岗位。

　　改革开放以来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委书记监督揭发出来的，这不是纪委书记才干上的无能，而是体制上的“不能作为”。在实践中，我逐渐意识到同体监督和异体监督质的区别。

　　记者：您到中纪委研究室工作后，考察古代监察制度，希望有所借鉴，您发现了什么？

　　李永忠：我发现“巡视”制度在我国有数千年的历史。最早是从西周开始的，周天子巡查四方，是一种象征性的“巡视”。秦始皇时期，才有了真正意义上的巡视。而秦始皇自己，当起了中国第一个中央巡视组组长。包括巡视制度在内的封建社会监察制度，是中国郡县制能持续两千多年的关键，是中国乃至人类历史上最伟大的政治体制改革——皇帝拥有立法权(王言即王法)，丞相、郡守、县令拥有执行权，监察官和监郡、监县御史拥有监督权。秦始皇称帝十一年，共巡视地方五次，最后死在了巡视路上。此后，巡视成为一种定制，每个朝代都会派专员巡视，汉武帝、康熙、乾隆都曾亲自巡视。汉武帝时期发现，负责监郡、监县的监察官归丞相和行政机关领导的制度有问题，致使御史和监督官起不到应有的监督作用。于是，雄才大略的汉武帝把全国分为十三部监察区，设置十三个部刺史。部刺史年俸仅600石，不及年俸2000石郡守的三分之一，但由于直接归御史大夫甚至汉武帝直接领导，能“以小治大，内外相惟”。汉武帝用十三个监察小官，便对全国的地方长官实现了有效监督。

　　得益于异体监督

　　记者：1996年巡视制度开始运行至今，您都在中纪委工作，见证了这一制度的实践效果。请问您的近距离发现是什么？

　　李永忠：还是原来的人马，抽调到巡视组以后，监督效果却明显的好。随着工作的深入，能听到看到，回京敢说的也越来越多，问题也就相继暴露出来了。正是巡视制度的相对独立性，才逐步放大了监督权的威慑力。这就是异体监督的力量。

　　中央巡视制度的有力有效，得益于比较完全的“异体监督”，中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委政府领导。监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，所以能够发现问题，并敢于反映问题，这是一种比较完全的异体监督。

　　但是，对派驻机构的“统一管理”，虽然从2004年以后，实现了由上一级纪委统一管理，直接领导，但是纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。而且，派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责。屁股决定脑袋，这就削弱了派驻机构的异体监督功能，发挥的作用远低于巡视制度。这不是能力和水平的差距，而是“异体监督”和“半同体、半异体监督”两种体制的差距。

　　体制改革的先遣队

　　记者：您的一些文章中提到，建立巡视制度，更大的价值在于发现体制上的问题，可以推动体制改革。

　　李永忠：邓小平说过，必须改革党和国家领导制度，必须改革权力结构，必须解决“权力过分集中”的“总病根”。反腐能否在治本上取得突破，取决于权力结构的改革。令人欣慰的是，最高领导层现在也逐步意识到“权力过分集中”，既是我们主要问题的“总病根”，也是苏共亡党的两大根本原因之一。现正在逐步改革用人体制和权力结构。建立巡视制度，就是变同体监督为异体监督，已经取得效果。在我们的纪检系统，三十多年来推动了两个支点往前推移，一个是巡视(异体监督)，一个是派出机构的统一管理。

　　巡视工作，重“视”而非重“巡”。重要的是通过巡，到底看到了多少真东西，听到了多少真情况，解决了多少真问题。我认为最重要的是，巡视工作的重点，不仅是在技术层面发现问题、披露个案，而且应努力发现纪检体制和干部人事制度层面上的主要弊端，用制度化的成果推进整个体制改革，健全和完善党的纪检体制和干部人事制度，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。因此，巡视组是纪检体制改革和干部人事制度改革的先遣队，而非单打独斗的孤军作战。王丽丽