新修改行政诉讼法将于2015年5月1日起实施(2)

　　黄海华：刚刚讲的调解问题，在立法过程当中确实有一些担心，原来是不适用调解，现在是放开了。我们在技术上也做了一些处理：一是在调解第二款中规定合法、自愿原则，这个原则要立住，不能随便和稀泥，有一个底线；二是如果调解有问题之后，在审判监督程序中，在法院依法启动再审和检察院提出抗诉的检察建议过程中，把调解也加进去了；三是要控制调解的话，除了原则性的规定和制度约束外，还有一些程序性的要求，要制作调解书，都要明确化。我们在附则中有一条规定，参照民事诉讼法规定中专门点出有关调解的东西符合行政诉讼性质的，也可以适用民事诉讼法的有关调解程序性的规定，在程序上也加以了限制。从不同角度约束它，从范围、原则、制度、程序上约束，把这个风险降得更低一点。

　　复议机关是否“维持”都要当被告

　　新修改的行政诉讼法

　　第二十六条 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

　　解读

　　姜明安：原来规定，行政复议维持原来的行为是由原行政行为机关做被告，复议机关就是维持，如果不做被告，它就要一直维持，当然也有改变的。现在的规定好了，维持也要做被告，两个是共同被告。行政机关做被告，复议机关也做被告，所以现在就不敢随便维持了，这是一个很好的修改。

　　何海波：原来的规定是，复议机关维持行政行为的不当被告，如果改变行政行为的要当被告。所以，复议机关本着“多一事不如少一事”的心态，宁可当“维持会”，以至于行政复议案件接近70%是直接维持了事的。复议制度的功能已严重退化。因为复议的无用，到复议机关申请复议的案件，甚至不如到法院诉讼的案件多。一个理想的制度设计应当是，我说一个大略的概念，全国每年一千万复议案件、一百万诉讼案件、十万信访案件。

　　这次行政诉讼法规定复议机关一律要当被告，从短期内可以促进行政复议机关更好地履行复议职责。

　　改进复议制度 科学恢复复议功能

　　■问题来了…… 新刑诉法规定了复议机关是共同被告，增加了复议机关的职责，强化了他们的职责，目前有没有扩大复议渠道的措施？

　　解答

　　姜明安：行政复议法的修改已经启动了，估计明年应该可以出台。行政复议的体制、方式都会有很大的改变。现在全国有好几十个地方都在做，原来是书面审理，现在甚至可以开庭审理，复议应该是比诉讼的多，而不是诉讼比复议多。

　　童卫东：行政复议法的修改已经列入立法计划了，但由于涉及到复议体制的问题，国务院法制办正在研究这个问题，现在没有按计划提交常委会审议。

　　何海波：行政复议案件确实太少。案件少的主要原因不是老百姓不懂告，也不是复议机关设置太复杂，而是老百姓感觉复议机关没用、不如直接上法院。如果复议真正变得有效了，会有更多人选择复议。这也是我们主张复议机关当被告，倒逼行政复议机关认真履行职责的初衷所在。

　　实行立案登记制 鼓励法治渠道解决纠纷

　　新修改的行政诉讼法

　　第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

　　第五十二条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

　　解读

　　姜明安：第五十二条规定，到法院告状不立案、也不作出裁定的，原告过去没有办法，把你推出去，你什么东西都没有。现在不立案、不裁定，规定可以到上级法院告状，上级法院自己受理、自己审理，或者指定其他法院审。

　　被告出庭 不等于“一把手”必须出庭

　　新修改的行政诉讼法

　　第六十六条第二款 人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

　　解读

　　姜明安：行政审判负责人出庭，原来告官不见官的问题现在解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。这个问题我们在实践中还没有看到这样规定的，我比较重视这一点，全国没有做统一规定。

　　童卫东：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证，不能只派律师出庭了。

　　行政机关拒不执行 负责人将直接受罚

　　新修改的行政诉讼法

　　第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨； (二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告；(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院； (五)拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　解读

　　姜明安：一审稿就有第九十六条了。行政机关不执行，或者法院判了不执行，原来一点办法都没有，现在加了三个办法：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人。二是不执行的要予以公告。在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行的，这比罚款还厉害。三是情节恶劣的，还可以拘留，这一般不会实行，但有一个威慑作用，一把剑悬在那里，基本上不用，但是能起到威慑作用。

　　王振宇：现在我们如何把这部法律贯彻好、落实好，需要通过后续的司法解释，以及一些个案确立的标准做成案例，目前我们的案例制度也是司法改革其中一个很重要的内容。在2010年，我们就推出了指导性案例的制度，目前看来，它已经产生了越来越大的影响。有很多这样的方式，我们会继续把好的立法精神一步一步地落地。