专家：全军基建房地产普查需做好应对民事纠纷准备(2)

　　四、建章立制，标本兼治，完善军队建设工程和房地产的立法工作

　　1990年4月20日，中央军委颁布《中国人民解放军房地产管理条例》，2000年6月21日，中央军委颁布新的《中国人民解放军房地产管理条例》，条例自发布之日起施行，1990年4月20日中央军委发布的《中国人民解放军房地产管理条例》同时废止，其他规定与新条例不一致的按照新条例执行。依照《中华人民共和国立法法》的规定，《中国人民解放军房地产管理条例》属于中央军委颁布施行的军事法规，应当说，《中国人民解放军房地产管理条例》是“军队房地产领域”最高等级的规范性文件，已经成为全军后勤管理机关执行军队房地产管理政策的依据，甚至也成为部分法院裁判军队房地产涉诉纠纷时援引的依据，其法律适用意义毋庸赘言。

　　时至今日，重新审视“2000版条例”，我们不难发现不但所依据的上位法律有很大变动，而且适用的实际情况也发生了较大的变化。2000年以后，全国人大及常委会新颁或者修订了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国建筑法》等法律，最高人民法院在合同、城镇房屋租赁、房屋登记等领域制定了新的司法解释，尤其是近十年来，全国房地产业高速发展，农村城镇化和农村集体土地确权颁证风起云涌，军队房地产管理领域出现很多新情况新问题，《中国人民解放军房地产管理条例》适用的客观实际情况发生重大变化，军队房地产涉诉纠纷高发频发，《中国人民解放军房地产管理条例》亟需大修。

　　虽然“2000版条例”施行后在军队房地产领域发挥了重要作用，对于军队房地产的管理和规范军队房地产经营提供了依据和遵循，但13年来，国家颁行了大批重要的法律，全国范围房地产行业的客观实际情况也与当时不可同日而语，“2000版条例”与现行法律和客观实际情况发生冲突是必然现象，这是制定法的滞后常态。有意义的是，军队房地产立法部门和管理部门要研究和关注这种冲突的原因和内容，找到解决这种冲突的办法和对策，为军事法规修订以及开创依法管理的新局面提供正确的理论牵引和鲜活的实证分析。

　　1.“2000版条例”与《中华人民共和国立法法》的冲突。“2000版条例”规定了军队和地方之间的有关军队房地产租赁、换建、合建、有偿转让、兑换等民事流转的内容，总后勤部据此也制定了大量有关军队房地产经营的军事规章，这意味着军地之间有关军队房地产流转方面的民事行为和行政行为都要遵守军事法规、军事规章的规定，但是《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“军事法规和军事规章在武装力量内部实施”，这里的冲突就是军事法规对于军队房地产流转法律关系中的地方民事主体是否具备普遍适用的效力。对此，司法实践中存在认识上的混乱。

　　2.“2000版条例”与《中华人民共和国行政许可法》的冲突。为了加强军队房地产管理，“2000版条例”中安排了计划管理制度、用途管制制度、许可证制度、划区管理制度和保密审查制度，并在多处规定了“报经中央军委、总部审批”的条款。对于这种“军委总部审批”的法律性质和法律效力应做如何理解，这种审批是不是就是公法意义(行政许可法意义)上的“行政审批”，立法并未给出明确的答案，司法实践中也出现很多混乱状况。