生态红线，“紧箍咒”而非发展“绊脚石”(2)

　　“划出生态控制线，是城市发展的形势所迫”，深圳市规划和国土资源委员会（下称“规土委”）地政地籍处副处长邓敬宏说。

　　改革开放以来，以深圳为龙头的“小珠三角”地区以“三来一补”经济为主要发展模式，尽管工业化、大城市化程度高，经济增长速度快，但增长的可持续性正在减弱。当年，深圳市委市政府在不同场合，均表达了发展面临“四个难以为继”的忧虑：一是土地、空间难以为继；二是能源、水资源难以为继；三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入，而城市已经不堪人口重负，难以为继；四是环境承载力难以为继。

　　“在此形势下，我们在2003年到2005年做了专题研究。参考了联合国有关组织提出的生态城市绿地覆盖率应达到50％、居民人均绿地面积90平方米的指标”，又按照碳氧平衡原理及各指标的平衡，折衷确定建设用地不能超过50％，非建设用地不能少于50%”。生态控制线划定以来，深圳相继开展了动态监测、优化调整、政策拟定、生态修复等一系列工作。

　　邓敬宏认为，这对于提升城市发展质量、坚守城市生态空间发挥了积极作用。记者走访发现，如今在生态控制线里虽不是遍地绿色，深林漫野，相比于线后区域的嘈杂，这里显得安静了很多；时不时能遇见来这里踏青的游人，三三两两，信步悠闲。

　　难题

　　避免生态控制线成经济“绊脚石”

　　从宏观经济数据上看，“红线”的划定并没有阻碍深圳的经济发展。2006年以来，深圳仍保持年均10%以上的较快经济增长速度，同时期城市全年的阴霾天数由231天降至77天。当地干部介绍，近年来，深圳的蓝天白云吸引了不少项目投资及高素质人才落户，已成为城市经济发展与社会进步的新引擎，这就是生态效益的具体体现。不过，控制线上刚性约束的陡然而至，地方经济的不适应也曾持续数年。粗略统计，宝安区38.17%的面积位于基本生态控制线范围，龙岗、光明新区基本生态控制线内面积也占总面积的56.1%和53.4%。

　　“有一些整村划入生态控制线的村落，由于线内对第二产业发展的禁止，靠建厂房出租的村民一下子失去了经济来源，一度抗拒和不解，加上短时间难以找到可以替代的发展方式，情绪较为激动。”严木才回忆着当时做村民工作的场景说，“生态控制线是规划层面的长远打算，一下子不容易看到明显的效果，村民们有所反对也可以理解。但这是为未来留住青山绿水和更好的发展空间，眼下摸索出线内绿色发展模式十分重要。”

　　“大量土地被划入生态控制线，企业无法办理审批手续而停产或陷入困境，社区厂房闲置、租金流失、集体经济组织人均收入下降，而违法建筑则继续顽强地生长。”在控制线划定4年后，有媒体仍如此描述对经济发展的影响。而深圳当地的人大代表和政协委员，也多次调研并呼吁对生态控制线进行优化和调整，妥善处理历史遗留问题。

　　“生态控制线要成为污染的紧箍咒，却不应是发展的绊脚石”。深圳开始反思，并从2008年启动生态控制线的调整研究工作。

　　“最初就是一条线。而线里很多是出租后短期经营的三来一补，或者家庭作坊，都是深圳认为应该淘汰的产业，慢慢地流到生态保护的区域。违建不时发生。”邓敬宏说。

　　令人印象深刻的是，控制线划定以来，深圳市规划部门每年均运用卫星遥感技术，监测并拆除侵占控制线用地的违法建筑，虽然数量呈减少趋势，但一直禁而不止。以光明新区为例，最近的去年8月专项行动出动了执法人员400名，拆除了4栋违法建筑，面积约1.2万平方米。2013年，宝安区规划土地监察部门共拆除基本生态控制线违建142处，违建面积14.3万平方米。

　　现在回忆起来，参与规划的干部也坦言，控制线最初出台的时候，包括如何疏导现有用地从生产经营上转型，规划部门提出了方向，但实际执行中涉及很多职能部门，缺乏有效的协调机制，令执行效果大打折扣，群众意见较多。“当然也有部分是因为控制线划定时‘图上作业’，局部技术上有待优化”。