上海改革低保制度：特殊中等收入家庭也可获救助

　　20年前，上海在全国率先探索低保制度。近年来，城市困难群体中出现了一批因大病、重病“刚性支出”造成的新贫困人群，政府帮困机制该如何跟上？今年9月1日起，《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法(试行)》实施，本市户籍符合条件的因病支出型贫困家庭将得到全额或差额救助，申城解决“支出型贫困”由此迈出了第一步。这将改变以往单一的以“收入”为核定标准的做法，上海正探索以“支出”为导向且更为精准、有效的新型核贫帮困机制。

　　大重病为“支出型贫困”首因

　　“这个夏天，我们三村居民中又‘走’了七八个癌症病人，我很痛心。”市人大代表、长宁区天山路街道天山三村居民区党总支书记、居委会主任张雅玉曾就“支出型贫困”社会保障机制提出书面意见，她说，目前三村共有100多位癌症患者，其中50多人的治疗支出负担很大。

　　天山三村里一个极端的案例是，一户居民一家四代，除了第三代，其余都不幸患有大重病——曾祖父膀胱癌，曾祖母脑中风后胃黏膜大出血；祖父患尿毒症10多年，每周血透2次；曾孙不满5岁，患脑瘤，已手术5次，孩子的父母卖了房子救孩子。

　　事实上，大重病已经成为“支出型贫困”首因。2011年6月，静安区5个街道约130名综合帮扶志愿者对1405户贫困家庭调查显示，家庭人均月收入在450元以下的12户，占0.85%；450元—675元(不含)的363户，占25.84%；675元—1100元(不含)的269户，占19.15%；1100元—1500元(不含)的241户，占17.15%；1500元—2000元(不含)的297户，占21.14%；2000元—3000元(不含)的203户，占14.45%；3000元以上的20户，占1.42%。按照“低收入标准”为当年低保的1.5倍计算，2011年本市低收入线为675元；那么，1405户家庭中低收入家庭仅占26.69%，低收入以上则达73.31%。同时，1405户家庭的致贫原因可分为：因病致贫1274户，占被调查家庭总数的90.68%；因教致贫155户，占11.03%；因残致贫151户，占10.75%；因灾致贫15户，占1.07%；其他原因80户，占5.69%(致贫原因有交叉)。

　　调查报告提出，大重病是目前造成城市家庭刚性支出过高的首要原因；即便中等收入家庭也经不起高额刚性支出的折腾，遭遇“支出型贫困”时也需要来自政府的帮助。

　　“支出导向”不忘中等收入群体

　　1993年，本市在全国率先建立城镇居民最低生活保障制度，目前城镇和农村居民最低生活保障标准则将分别提高至每人每月640元和500元；借助“就业收入豁免机制”、“救助渐退机制”，尤其是“居民收入核对系统”的制度完善，本市城镇低保人数已从峰值时的53万降到目前的26万左右。

　　随着“低保制度”的完善，那些接近低保线的“边缘群体”，以及因大重病致贫群体的救助问题越发突出。市人大代表、徐汇区田林新苑居委会主任丁美真说，一些居民因种种不可预测的“刚性支出”而变成新贫一族；他们可能是中等收入群体，无法纳入低保体系接受社会救助。

　　此时，“支出型贫困群体”仅能作为临时救助、慈善救助或社区综合帮扶对象。黄浦区市民综合帮扶组织就为“支出型贫困”家庭提供了不少帮助，这个社会组织从企业、市民帮困基金、区财政等各个渠道筹集帮困款，不但为低收入家庭，也为“支出型贫困”家庭提供助学、助困服务，单单今年的助学帮扶金就达到了147万元，帮扶困难学生654名。

　　但社会帮扶仅是针对个案的，只能救一时之急。“要解决这一群体的生活困难问题，让他们有安全感，就需要硬碰硬的保障制度，比如‘支出型贫困’预警机制——有了‘支出型贫困’群体的预警、发现、评估和救助机制，那些因医疗、教育、突发事件等原因造成高额硬支出，实际生活水平处于贫困状态的人就能得到及时帮助，更多居民就能享受到上海经济社会发展带来的实惠。”丁美真说。

　　与“低保制度”并行不悖

　　那么，“新核贫机制”究竟如何建立？2010年，民政部和上海市政府签署合作协议，“十二五”期间上海在全国先行先试“新型核贫机制”，对因“刚性支出”过大造成的贫困家庭，将改变以往单一的以“收入”为核定标准的做法，探索以“支出”为导向且更为精准、有效的新型核贫帮困机制。

　　2011年市十三届人大四次会议政府工作报告提出：“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，按照与国家制度框架相衔接的原则，推进社会保障制度整合，逐步为全市人民提供更加公平的基本社会保障……建立家庭支出型贫困预警和综合帮扶机制。”

　　今年7月25日，市十四届人大常委会第5次会议上，市长杨雄就人大代表和市民关心的民生话题报告了政府工作思路和进展时提出：开展因病支出型贫困家庭生活救助，是申城为解决支出型贫困迈出的第一步。

　　9月1日，《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法(试行)》将正式实施。“新的核贫机制把‘刚性支出’作为救助标准，与“低保制度”并行不悖，无疑将完善社会保障体系，让中等收入群体更有安全感。”张雅玉说。

　　“新核贫”首先解决基本生存问题

　　需要明确的是，对支出型贫困家庭的帮扶，首先要解决的是其基本生存问题。

　　2011年，静安区在全市率先试点“支出型贫困”救助，1-8级救助最高额度就是让困难居民生活达到低保水平，所有救助资金都来自区财政拨款、慈善募捐和福利彩票基金。

　　静安区的试点表明，解决高额刚性支出家庭的困难，可以采取分步实施、阶段性生活补助的办法，最紧要的是首先缓解高额刚性支出对基本生活所产生的影响。

　　事实上，《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法(试行)》也主要把握了三个要点：

　　- 切口小一点，从解决因病致贫问题开始，先把制度框架建起来；

　　- 主要解决“吃饭”问题，保障困难家庭的基本生活，不是解决医疗费支出问题；

　　- 与现行救助制度相衔接，保持合理的梯度，已经享受低保的家庭不重复享受支出型贫困救助。

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　　依据近日市政府出台《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法(试行)》，街道、乡镇接受申请，办理程序参照城乡低保制度。

　　- 救助对象

　　具有本市户籍的城乡居民；与本市户籍城乡居民共同生活的非本市户籍的家属(配偶和子女)中具备下列条件之一的人员：患大病重病；丧失劳动能力；配偶年龄男60周岁、女50周岁及以上；子女未满16周岁或虽年满16周岁仍在普通初中、普通高中和普通中等职业学校就读。

　　- 救助标准

　　提出申请前6个月内，家庭自负医疗费用支出超过家庭可支配收入，给予全额救助。提出申请前6个月内，家庭自负医疗费用支出未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭自负医疗费用支出后，月人均可支配收入低于本市城乡居民最低生活保障标准的，给予差额救助。

　　- 支出核对

　　这一救助制度实行动态管理，由街道办事处、乡镇政府每3个月复审一次。已获救助的家庭，须提供复审前3个月内医疗费用发票及家庭人员、可支配收入、家庭财产等情况的材料；街道办事处、乡镇政府进行调查核实。(记者 姚丽萍)