陈宝成案"不拆"告终 寻找各方利益平衡点同样重要

　　“迟来”的不拆通知

　　8月26日，山东省平度市金沟子村委会贴出通知称，经党员和村民表决，不再对记者陈宝成家(户主为陈宝成父亲陈淑训)进行改造，可以长期居住。

　　因对搬迁改造的合法性存疑，包括陈宝成一家在内的几户村民长期拒绝自家房屋被拆迁。8月10日，因扣押施工方派来清理垃圾的铲车司机，陈宝成等人涉嫌非法拘禁罪被刑事拘留。

　　通知全文如下:

　　“我村的搬迁改造已近尾声，你户房屋154号，房产面积90.89平米、宅基地面积245.85平米，本该按村民大会的决定依法收回并给予补偿，但你户始终坚持超标准补偿，这是我村难以接受的。经村两委研究，党员、村民代表大会表决决定不再对你户154号房屋和宅基地进行改造。你户可以继续居住，水、电费自付。”落款是“平度市东阁街道办事处金沟子村村民委员会”。

　　对于是否还拆除其他三个拒拆户，村委会表示，将继续征求他们的意见。如果他们不同意拆除，那么村委将尊重其决定，也将向他们下发最终的不拆通知。

　　如果村委会能早些下这样的通知，也就不会有之后矛盾的升级、陈宝成等人涉嫌犯罪。而据大众网报道，这完全可能:平度市政府早在7月就已决定，如果陈宝成及其家人不同意村里统一的拆迁补偿标准，而是坚持其远超标准的要求，可以不再拆除其房屋，宁愿增加建设成本也要绕道搞开发。“只不过，我们还是对他家抱有侥幸心理，所以直到现在才下通知。”金沟子村党支部书记陈卫生对媒体说。

　　对陈家来说，不拆意味着什么?一种观点是，维权取得了胜利，可喜可贺;另一种观点则认为，不拆意味着陈家在避免被“不合理”拆迁的同时，也失去了“合理”(“合理”和“不合理”，来自被拆迁人判断)拆迁的机会，这未必是其维权初衷。

　　非法拘禁案件尚在侦查阶段，现在判断孰是孰非，为时尚早，但这一事件暴露的诸多集体土地拆迁补偿中的法律问题，却值得认真审视。

　　关于纠纷性质的分歧

　　对于村委会的通知，陈宝成的哥哥陈宝春在接受媒体采访时表示，不管是拆迁还是不拆，村委会都无权决定。

　　一些律师也表达了类似观点。他们认为，现行法律对非国有财产的处置有明确规定。据物权法相关规定，国家为了公共利益，依照法律规定的权限和程序，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。农民房屋属于公民私有财产，集体土地上的拆迁涉及到公民所有的房屋，须依照法律规定的程序和权限。

　　但在金沟子村所属的平度市东阁街道人大工作办公室主任窦在龙看来，上述观点混淆了“国有土地上的征收”和“集体土地上的改造”这两个概念，“金沟子村是在集体土地上的村庄自主改造，并非国有土地上的房屋征收”。在接受中国经济网采访时，他对此作了分析:征收是政府行为，村委会是不能征收的;集体土地上的搬迁改造本质则是:村委会依法收回宅基地，并对宅基地进行再分配。征收，有明确的法律依据，而关于集体土地的搬迁改造，目前并无专项法律法规，依据的是村民委员会组织法等法律法规。

　　按照媒体报道，金钩子村的改造方案，是村里在自有土地里兴建安置楼房，村民用自己的宅基地更换安置的楼房，置换出来的宅基地用以开发。这一事件中，未见政府强拆的影子，自始至终表现为村集体与其内部成员之间的纠纷。这和一般意义上的拆迁其实并不相同。这样看，窦在龙的说法有一定的可信性。

　　当纠纷被界定为“村集体与其内部成员之间的纠纷”，“不管拆迁还是不拆，村委会都无权决定”的说法，恐怕站不住了。

　　村里有权收回宅基地吗?

　　不过，即使纠纷被界定为“村集体与其内部成员之间的纠纷”，也不意味着村委会收回宅基地就一定合法正当。村委会有权收回宅基地吗?这次收回正当吗?这是人们最大的疑问。

　　关于宅基地所有权和使用权，土地管理法、物权法等有明确规定。土地管理法第8条:“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”;第11条第2款:“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”;第13条:“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。物权法也有了类似规定。

　　由于法律未对宅基地使用年限作出规定，一些人据此认为，宅基地使用权是无限期的。在持这种观点的人看来，如果使用权人不同意收回，包括土地所有者村集体在内的任何主体，都只能尊重其选择。如果这种说法能得到法律支持，宅基地使用权可算作一项“绝对的权利”。

　　但这几乎不可能。事实上，关于收回土地使用权，土地管理法第65条有明确规定:“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的……”在很多人看来，金钩子村的改造不属“公共设施和公益事业建设”，因此收回宅基地于法无据。

　　窦在龙用村民委员会组织法解释收回宅基地的合法性。村民委员会组织法第24条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:……(六)宅基地的使用方案”。在他看来，“宅基地的使用”，有三层意思:一是审批，对于年满18周岁和其他一些符合居住条件没有宅基地的村民，可以依法审批使用宅基地;二是回收，对于多占、荒弃的村民宅基地村委有权收回;三是调整，经绝大多数村民同意，按村庄规划实施的通街、扩道、项目建设及村庄整体搬迁改造，村集体可以收回全部或部分宅基地，另行审批或对全部的宅基地进行再分配。他还强调，宅基地所有权是村集体的，是村集体村民的一种“福利”，这种福利是无偿的，当然也不是永久性使用的。

　　窦在龙对“宅基地的使用”的理解，未必每个人都认同。记者注意到，村民委员会组织法第24条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”中，有一个兜底条款“(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。如果村庄改造被金沟子村认为属于“涉及村民利益的其他事项”，村民会议作出收回宅基地的决议，其自治权利应否得到尊重?

　　关于村民会议，村民委员会组织法第22条规定:“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”

　　但收回宅基地的反对者认为，土地是集体的，土地上的房屋却是公民私有的。即使村里可以收回土地，但除非土地上的建筑物灭失，否则，只要主人不同意，任何人都无权强拆。

　　另一种担心

　　和拆迁人相比，被拆迁人多处于弱势地位。后者的权益能否得到充分保护，往往是人们关心的问题。这也是包括陈家在内的被拆迁人得到公众同情的原因。

　　近些年，有关“钉子户”的报道不时见诸媒体。从积极方面看，这是公民权利意识觉醒的信号，但一些人的补偿要求、维权方式等，也有商榷空间，人们因此有了另一种担心:社会整体规划，会不会因为部分人“过度维权”而搁浅?

　　拿金沟子村旧村改造来说，作为“城中村”，其一户一宅的土地利用方式极不经济，垃圾随意倾倒、公共设施匮乏等影响村民生活质量，上楼是不可逆转的大趋势。这次整体改造一旦完成，村民生活将有显著改善。据《中国青年报》的报道:2005年金钩子村准备进行旧村改造时，就召开了村民大会，有86%的签署协议同意旧村改造，在2008年重新签署协议时，这一比例达到了97%。可见村民对改造的欢迎和渴望。

　　陈家不拆，虽然绕道增加一些成本，但整个项目并不会“无疾而终”，但并非每个项目都有如此“幸运”。如果因为少数人坚持而让改造夭折，多数人“过上好日子”(至少他们这么认为)的梦想破碎，矛盾激化便是可预见的结果。

　　陈卫生说，金钩子村很多村民对村委有意见了，“认为村委太不顾全大局，让几个拒拆户阻碍了全村的发展。”

　　今年6月9日《北京青年报》报道，山东省潍坊市偏凉子村400村民向“钉子户”下跪。2011年，该村启动了城中村改造工程，110多户村民房屋拆成废墟，剩余的30多户因赔偿条件谈不拢未拆。两年来谈判一直在进行，至今年5月初只剩下4户村民。5月9日清晨，数百村民聚集某“钉子户”家门口，村支书及部分村民下跪求其拆房。而“钉子户”怒称“这是逼迁”。仅从报道，我们难以判断是非，但已拆迁的绝大部分村民与“钉子户”之间矛盾尖锐程度，可见一斑。这其中蕴含着巨大的冲突风险。

　　被拆迁人利益需要保护，但就实现社会和谐而言，寻找各方利益的平衡点同样重要。

　　寄望于法律

　　面对“钉子户”影响整体改造的现实，一些地方出台了应对之策。

　　2010年9月10日《东莞日报》报道，广东省东莞市拆迁办和市城市管理综合执法局公布《东莞市“三旧”改造房屋拆迁补偿安置工作指导意见》，针对东莞“三旧”改造项目是集体土地的现状，提出少数“钉子户”不履行拆迁补偿方案的，村集体可依法提起诉讼要求收回土地使用权。

　　2012年6月22日《新京报》报道，北京市丰台石榴庄村民代表大会通过决议，收回“钉子户”集体土地使用权。据石榴庄村党总支书记徐万超介绍，自2010年9月10日《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》通过后，1040户村民签约腾退，签约率达到了91.4%，但仍有部分村民拒绝腾退。

　　“有些村民希望能够争取额外的利益，这已经影响到已腾退村民的利益，特别是影响回迁安置房的建设，影响村民们如期回迁。”为了维护上千户腾退村民的利益，村民代表大会通过决议，委托村委会收回宅基地使用人所占用的集体土地使用权。

　　引用这些报道，并不意味着认可收回宅基地使用权的合法合理性，只为说明拆迁改造过程中利益冲突问题的普遍。因为解决这一问题比较棘手，一些地方干脆出台了“一刀切”的规定。记者在网上搜索到，山东滨州、日照等地《农村宅基地管理办法》，都有这样的规定:“有下列情形之一的，由村民委员会或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权:(一)为实施村庄规划进行旧村改造需要调整住宅，新房建成后，逾期无正当理由不拆除旧房、退出原宅基地的”。按照这样的规定，只要新房建好，村民搬家没商量。这样的规定，已经突破土地管理法。如果它有现实合理性，应通过修法等方式确认。在法律修改前扩大收回宅基地范围，对法治会有伤害。

　　关于土地使用权争议解决，土地管理法第16条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”可见，诉讼是解决土地纠纷的最后一道关口。但在金钩子村纠纷中，无论村委会还是被拆迁人，似乎都没往这一本该努力的方向努力。

　　还要说一点:即使村里有权收回宅基地，即使合理补偿后宅基地上房屋可以强拆，没有强制权力的村委会，也不是可以强拆的主体。

　　宅基地能否收回?上面的房屋能否强拆?谁来强拆?……诸多问题，期待法律回答。

　　(欢迎读者就这一话题发表看法。)