追踪上海“城中村”发展：徘徊在理想与现实之间

　　城中村的蔓延速度，有时是惊人的。

　　去年，上海社科院社会学所曾对沪上城中村治理情况进行专题调研。当年完成的研究报告(下称“社科院报告”)中估计，全市以农民老宅子为依托的城中村总量可能在2000个左右。但在日前接受记者采访时，主持调研的上海社科院社会学所研究员周建明坦言，这个数字已经“没用了”。

　　“当时这就是保守估计，放到现在看，城中村真正的数量可能要大好几倍。”周建明说。

　　在其看来，只要存在城乡差别和地区差别，城中村的出现甚至繁荣就不可避免。而与城市间的格格不入，又使城中村成为城市管理中显著的顽疾。近年来，上海为城中村整治付出诸多努力，亦在一些地方取得成效。但与真正的理想状态之间，仍有诸多待破的难题。

　　“改造”的瓶颈

　　对地方而言，彻底改造，是根治城中村问题的最佳方法。然而，现实中的种种掣肘尤其是巨大的改造成本，使大批城中村无法轻易走上“改造”之路。

　　2002年至2011年，闵行区在莘庄、梅陇、七宝、虹桥四镇和古美、新虹两个街道约73平方公里城中村区域内，用10年时间完成6700余户农户动迁，拆除旧房面积130余万平方米。但据闵行区政法委调研分析，随着城中村土地增值效应越来越大，剩余部分的改造治理成本持续走高。在七宝联明、沪星，梅陇华一、陇兴、行南等尚未征地改造完毕的村，现有宅基地建筑密度高，拆迁资金总需求达60余亿元。仅靠当地政府，这笔资金不啻为天文数字。

　　社科院报告指出，按照目前郊区“三级政府、三级管理”的体制，城中村改造的责任主体在镇级政府。目前已经城市化地区的城中村，平均每户农民宅基地动迁成本(安置、过渡、补偿)已达300万到500万元不等，镇域内可供 “招拍挂”的土地资源已基本使用完毕，镇级财力增长有限，资源严重不足，大量的资金缺口是城中村整体改造的主要瓶颈。

　　在难以成规模改造的情况下，针对环境进行集中整治，在更多城中村中进行。但即使是这样的局部改造，也可能因资金带来巨大难题。闵行华漕镇许浦村于2010年启动环境整治，村一级投入资金近1400万元。村里每年还出资300余万元聘请保洁人员对村内道路进行巡逻式保洁。而在另一个仅有两个村民小组宅基地规模的城中村，其用于店招店牌、基础建设、绿化、用水改造、消防设施、路灯、监控设施等环境整治项目开支也已将近460万元；城中村的日常管理，甚至常常“寅吃卯粮”。

　　“我们在坚持，但坚持得很累。”许浦村党支书钱国忠向记者坦言自己的无奈。而既然短期内不可能彻底改造，“既成事实”的城中村即带来社会治安和管理压力。这一层面的“整治”，显然更难。

　　“封闭式”之惑

　　社科院报告指出，聚集了成千上万来沪人员的城中村，往往会形成一个低端市场，提供各类日用品、食品、无证行医、地下食品加工、黑车、黑网吧、学前儿童看护点等“生活服务经济链”。

　　这类市场往往难以监管到位，存在极大安全隐患。而由于人口过于密集、流动无序，高发的违法犯罪事件亦成为城中村与生俱来的“附属品”。

　　为破解久治不愈的治安问题，2011年起，宝山区顾村镇率先在星星村试点“封闭式管理”，尝试以安装门禁系统的方式整治城中村。此举一时引来众多地方效仿。到2013年，封闭式管理已成为众多城中村甚至普通城市社区流行的管理方式；最近将“封闭式”纳入计划的，就有闵行区11个城中村。

　　建立在身份认证基础上的一套门禁系统，是封闭式管理的标志。星星村为区域内每名正规入住人员配发一张含有指纹信息的“电子身份证”，并在村内四个主要出入口设置岗亭、配置升降栏杆，安装了智能化识别系统。全部村民和租住、务工者均需刷卡进入，原本开放的城中村由此变成与城市居住小区相似的社区，“闲杂人等”即被挡在门外。

　　采取封闭式管理的城中村，大多尝到治安状况明显改观的甜头。闵行区七宝镇的联盛花苑于今年3月启用门禁系统，迄今入室盗窃发案率为零；星星村的门禁系统启用一年后，110报警数同比下降58.7%，各类案事件同比下降56%，其来沪人员登记率更达到99%以上。然而，在不少人士看来，将城中村封闭起来，依然只是权宜之计。

　　“封闭式管理只能减少案发率，而很难控制人口总量。只能说，这是目前没有办法的办法。”周建明说。华漕镇党委副书记孙林也曾考察过外地城中村封闭管理的经验，得出的结论是“难以复制”：“封闭本身不符合社会发展的趋向。何况这个村封起来了，那个村呢？有可能把所有的角角落落都封闭起来吗？”

　　如何治根本

　　事实上，一些开展封闭式管理的城中村，也未止步于“一封了之”。在形态上趋近城市社区后，管理上的“社区化”开始成为大批城中村的整治方向。

　　在星星村，村宅“社区化”几乎与门禁系统同步推出。租住于此的来沪人员与当地村民共同组成类似居委会的“社区管理工作委员会”，城中村里还建起了“社区服务管理中心办理大厅”。安徽来沪的宋光华成了“社工委”的首届成员，他常常向同为来沪人员的住户讲解这种新模式，“让大家知道这是大家的社区，人人有责的！”

　　然而，对于一些人口规模巨大的城中村，仅凭社区化努力依然不足以解决全部问题。据统计，居住在城中村里的来沪人员就业结构中，非正规就业的比例达到30%；而庞大的非正规就业人群和人员无序流动，以及一些地方人口的不休止流入，为城中村管理留下重重隐患。

　　通过人口管理控制流入人口规模，被视作解决城中村问题的根本所在。社科院报告中呼吁，应当尽快找到控制来沪人员规模的有效路径，扭转来沪人员无序流入的局面。不然，城中村治理将无休止地处于“被动仗”和“遭遇战”状态。

　　闵行区政法委的调研报告指出，目前应当通过合理调控人口规模来减轻城中村的社会承载。报告建议针对城中村出租房主体是违法搭建的现状，将拆违和控违工作放在重要位置，乃至与村干部的考核挂钩。有关方面甚至建议探索出租收益的“逆向处置办法”，通过组织村民集体决议，按照村民出租收益的高低，给予相反比例的分红或福利，以此鼓励村民减少出租。

　　华漕镇今年计划启动的人口调控试点，则将从村宅的房屋质量着手，通过出租房品质的提升，来提高出租门槛，以此提升出租者的品质。但与一时一地的集中整治相比，从长远控制人口的难度显然更大。“这需要产业调整、土地二次开发包括人口政策等多个方面的共同作用。仅就城中村谈城中村，很难找到直接的办法。”周建明说。(记者 朱珉迕)