专家称城市管理要由政府职能回归政府社会共同责任

　　乱摆卖、违建、噪音、泥头车……集321个执法项目于一身的广州城管部门，无疑是维护城市秩序的主力军。

　　由于多种原因，城管呈现出被妖魔化的趋势，然而，一座没有城管的城市是难以想象的。

　　中国城市化进程快马加鞭，人口越来越多，诸如小贩、违建等问题将越来越显著，城市管理应该走向何方？我们应该怎样共同守护这座城市共同体？

　　有专家指出，要依法设立城管、依法规范城管、依法监督城管、依法保障城管，从“小城管”理念转变为“大城管”理念，由“一家独挑大梁”走向“各方共同治理”，才能实现“人民的城市人民管”，城市才能更加安定、和谐。

　　现实

　　即使撤掉城管 终须有人“管”城

　　傍晚6时，夜幕还没降临，广州地铁五号线猎德站D出口外就已被小贩包围，人流熙攘。炒粉、手抓饼、水果……一众小贩开始忙碌，不到10米宽的人行道被占掉了一半，地面上散落着烂葡萄、鸡蛋壳、纸巾等垃圾。这样的场景，对于很多人并不陌生，背后也折射着城市管理之难。

　　市民张先生祖籍揭阳，他在1981年来到广州，当时还没有城管，如农林下路人流量比较大，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳欲聋，行人车辆通行不畅是常态，居住在附近的市民也深受其害。对比新老广州，张先生说，如果没有城管，“会乱”。

　　中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川说，在城管部门设置之前，一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质监、环境等部门陆续甚至同时来执法，还曾出现严重的“三乱现象”，即“乱处罚、乱收费、乱摊派”。

　　在这样的背景下，1985年4月26日，广州市政府在全国率先成立广州市城市建设管理监察大队。现任广州市城管执法局直属二分局执法科科长梁伟雄回忆说，当时小摊小贩可以领取经营牌照——允许占用道路证明。该牌照由公安、建设、城管、市政4个部门联合组成的小组负责审批。在西瓜上市的季节，有些商贩申请到牌照，每天交费1—2元，就可以在马路上连续摆卖20多天。

　　无牌无证的小贩，则由工商的市容巡检组负责查处，公安、城管协助工商共同管理。不过，“九龙治水”的状况仍然存在，“有利的争着上，无利的绕着走”。

　　为了改变这一状况，全国推行了集中行使行政执法权的试点。1997年12月，广州市城市管理综合执法支队应运而生。综合执法有效改变了多头执法的现象，大大降低了执法行政成本。“到底需不需要城管？答案是肯定的，市容和城市秩序肯定需要人来管。”广州市城管执法局副局长吕志任表示。

　　“城管，只是一个代号。即使城管撤掉了，也需要有其它部门来承担城市的管理责任。”一名城管干部如是说。

　　探索

　　综合执法改革 试破“九龙治水”

　　《中国城市发展报告》显示，早在2011年，中国城镇人口占总人口比重就达到51.27%，这意味着中国过半的人口生活在城镇里。中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院法学教研部副主任杨小军认为：“城管职能不会弱化消失，反而会强化。”

　　“城管集中执法难度大，也容易激化矛盾。当前的城市管理体制已经不大适应现实条件，也无法重走多头执法的老路了，应进行制度反思，做好顶层设计。”暨南大学管理学院教授胡刚说。

　　现代城市往往是“规划在前、建设在中、管理在后”。“如果上游、中游环节的规划、建设部门，将一大堆不科学、不合理、难运行、难持续的城市规划和建设问题都丢给下游环节的城管，那么城管队员就算变成神仙也会累死。”在莫于川看来，城市管理是一个城市政府应该做的事情，所以狭义的部门管理观须要回归于科学的城市管理观，树立“大城管”观念，“城市管理应当作为政府职能并进行统筹协调”。

　　事实上，广州已在这方面迈出了改革的步伐，率先在荔湾区将全区城管、卫生、环保、文化、交通、食药、安监等12个部门的行政执法职能集中到一个局，成立综合执法局，并于今年5月实施了首次任命。

　　用荔湾区区长晏拥军的话来说，此次综合执法改革突破了“九龙治水”的局面，实现了向综合与专业相结合的执法转变；突破了行政许可和行政处罚不能相互有效监督的局面，实现了向“决策、执法、监督”的相对独立又相互监督的执法体制转变等等。

　　不过，广州一名城管干部也指出，城管在具体执法工作中，常常处于“借法执法”的处境，仅行使处罚权而不直接参与事务管理，最终还是会形成“末端执法”的恶性循环。他认为，为避免城管的执法尴尬，各相关部门须建立常态、高效的协调、配合机制。譬如工地违规施工，城管发现后最多只能罚款，如果建设部门从准入、资质等方面继续严格管理，在施工方看来比被城管罚多少钱还紧张。

　　目标

　　官民形成合力 共担“管”城职责

　　相比广州的探索，南京的步子迈得更大。今年3月，南京开始实施《城市治理条例》，在全国首次把城市管理的提法转变为城市治理的提法，成立由官民合作组成的议事咨询职能兼具部分决策协调职能机构——城市治理委员会，把复杂疑难的城市管理难题由政府官员和市民代表共同商讨做出改善决定加以解决，以期实现政民合作、共同治理。

　　“这种探索实践值得关注。”莫于川说，现在的城市管理是一个“大盖帽”在管，是“小马拉大车”，怎么可能拉得动？莫于川在日本考察时发现，管理机动车、自行车乱摆放等问题的，几乎都是退休的老头、老太太组成的志愿者，他们配合执法机关进行管理，甚至承担了多数的工作任务，维持了很好的交通秩序。

　　“如果没有其他社会成员(包括机构和个人)的参与、配合和行动，那么大的现代城市，上千万人口，仅仅依靠几千人的城管队员，就能把这个城市共同体管好么？”莫于川如此反问。

　　“城市是所有市民的生活共同体和命运共同体。”莫于川指出，一定要从“小城管”理念转变为“大城管”理念，城市管理不但要树立政府职能观，由城管部门一家挑担变为政府及其职能部门共同挑担，也即地方政府负责、城管部门执行、其他部门配合，而且要由单纯政府职能回归于政府和社会的共同责任，这是现代民主行政的要求。

　　在莫于川看来，一座城市，除了政府机关，还有事业单位、企业，非政府组织、非营利组织，市民，都应当形成合力，共同分担城市管理的任务。这样才能实现“人民的城市人民管”。

　　反响

　　专家、网友热议国外“取经”：

　　小贩疏导点选址应问计于民

　　国外城市管理经验能否复制借鉴，解开目前不少城市遇到的城市管理难题？南方日报昨日报道的《160个小贩中心成新加坡景点》引起了不少人对国外城市管理经验的兴趣。

　　网友“大城小窦”认为，新加坡的小贩都是本地人，香港9000名专职小贩事务队员管理2万持牌小贩和1万多无牌小贩。只有全国的城市都实行疏导政策，吸纳小贩，才能学到位，否则就是“洼地效应”——这在广州已经显现了。

　　网友“采蘑菇的寒江雪”表示：“服务、疏导，使其有经营场所才是王道。只采取简单的打击取缔永远也不可能管理好城市的。”

　　“先进的就要学习。”有网友表示，虽然新加坡面积不大，但是“中国不也就是很多的‘新加坡’而已”。他认为，对于国外的城市管理“取经取的是观念和态度。

　　广州市社科院研究员彭澎指出，新加坡的经验最大优点就是解决好小贩的安置问题。这就要求必须把小贩在城市疏导点的选址问计于民，其中应将流动摊贩群体意见纳为决策的重要依据之一，并综合平衡业主、居民、城管、小贩以及固定摊贩的利益。在此基础上，协商疏导点的政策机制，包括选址、定价以及流动摊贩的权利与义务问题和监督等机制。

　　彭澎说，广州可以针对城市管理现状专门制定小贩的管理办法，将小贩的管理纳入法制轨道，最好是通过听证会的形式，让小贩、市民、城管和城市管理专家等共同参与，根据这样制定出来的法规去执法，城管才能获得更多的民意支持。城管与小贩的关系才能从过去的单纯治堵，逐渐发展成为现在的疏堵结合、柔性执法和公开执法。(记者/郑佳欣 实习生/田博 张意珠)