调查显示2000年后城镇化有明显“人造城镇”痕迹

　　新城建设易出看得见摸得着的政绩，但不能只搞土地的城镇化

　　在新一轮城镇化政策出台之前，城镇化这个词又热了起来。

　　海通证券在2013年1月完成的一份十年城镇化调查显示，以2000年为分界线，2000年后的城镇化有明显的“人造城镇”痕迹，与上世纪90年代东南沿海以出口工业支撑的城镇化有显著不同。

　　报告认为，2009～2011年是城镇基建的跨越式高峰期，其共同点是政府主导、房地产开发热、面积扩张。呈现出新城区“产能过剩”、地方财力透支、住房消费阶段性透支等“三透支”特征。

　　2013年7月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心发布了由李铁、范毅执笔的《新城新区建设现状调查和思考》，认为我国目前的新城新区建设存在过多过大过滥、标准过高、政府财政压力增加、风险逐渐显化、冲淡了中央城镇化战略的初始目标等问题。

　　在中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌看来，新城建设运动并不完全失败。“现在新城新区建设在我国地级以上城市中是比较普遍的。从地方政府的角度来说，它是推进城镇化的一种方式。”他说，“‘造城’本身并不是贬义词。只要符合地方实际，有这样的需求，那么‘造城’未尝不可。”

　　他同时认为，目前许多地区的新城建设脱离了地方的实际需求，老城还没有建设好，或者是城市本身的聚集能力不够，最终导致了“空城”、“鬼城”的出现。

　　中国人民大学土地规划研究中心主任严金明部分肯定了新城建设的功效，“新城建设是出于发展的考虑，有着积极的一面。”但是他也认为有一些新城建设是为了GDP，是来自政绩方面的考虑。

　　他说：“长时间以来，我们把GDP作为对地方政府、地方主要官员考核的重要指标。投资拉动的GDP增长是见效最快、最明显的，新城建设可以在短时间内拉动GDP的增长，因此地方在这一点上花的精力比较多。”

　　前述国家发改委城市和小城镇改革发展中心的报告中也有类似的观点，文中提到新城新区建设模式愈演愈烈的原因之一就是政绩的推动，“一届领导一任政绩和发展思路。新城建设看得见摸得着，投资带动城镇面貌焕然一新，政府有干头，容易显效果。”在这种政绩思维的领导下，许多新城建设往往未经合理规划。

　　不少学者认为，当前新城建设运动已经偏离了中央城镇化战略的初始目标。严金明表示，城镇化最主要是人的“城镇化”，主要解决人的问题。而不少地方对中央的城镇化政策理解有偏差。

　　“事实上，新城建设要和城镇化本身的规律相适应。”他说，“这些年来，土地的城镇化远远大于人口的城镇化，造成了很多空城。现在土地的非农化速度大约是人口非农化速度的2.29倍，人的城镇化和土地的城镇化应该相匹配。”

　　不少地方在新城建设中，依靠卖地筹得大量资金。以苍南新区为例，今年的征地拆迁进展顺利，土地收益不错，土地出让金支撑起了建设。回顾其过去几年的财政报告，土地出让金也一直占有很大比例，是新区建设的支柱力量。

　　宋迎昌认为，通过城市建设来提升土地价格，再通过土地收入来还城市建设的债，这样的做法可以聚集城市的发展资金。但几乎只依靠土地出让金来维持城市的经营和发展却过头了，存在很大的风险。因为土地资源和城市扩张的规模是有限的，这条路并不能一直走下去。另一方面，依靠不断推高地价来发展经济，最终会损害实体经济的发展。

　　“这条路恐怕走到最后会变得很极端。没有人口，没有需求，最后城市会背负很重的债务。”

　　他提出，应该制约政府“冲动”卖地的行为。一方面需要把可持续发展的理念贯彻到地方政府中，他希望能够依靠实体经济来推动城市的发展。另一方面，他认为，应该对政府的投资结构进行一定的管控，“我们固定资产投资的很大一部分都用在土地开发房地产上，应该有条红线来控制比例，而将这一块新增投资转向实体经济，向培育产业上发展。”记者 刘星 实习生 董明锐