解放日报：无证照餐饮难题如何标本兼治

　　静安别墅因其“里弄商业”，在沪上颇有人气。然而92家商铺仅5家证照齐全、正常年检，其余无证照商贩则擅自“居改非”，有不少靠卖奶茶、做面点营生，这些餐饮以物美价廉受到周边白领为主的食客青睐，却也因治安隐患以及油烟、排污等环保问题，惹恼了小区居民。

　　9月10日起，静安区工商、城管、食药监、消防、公安等多部门组成的联合工作组终于痛下决心，整治静安别墅“居改非”乱象，预计将在中秋节前达成初步效果。

　　静安别墅一例，可谓“堵”的范本。然而，静安别墅周边商铺租金高、物美价廉餐饮服务少等根本性问题并未解决，这块用餐市场的空白只要存在，就有引发无证照餐饮乃至食品摊贩“回潮”的可能。

　　“老生常谈”的无证照餐饮监管难题，到底有多难？可否换个思路，治标亦能治本？

　　越管越多的“怪圈”

　　市食药监部门近期开展群众路线教育实践活动时发现，全市现有无证照餐饮经营集中区域200多个，个别城郊结合地区甚至出现无证照餐饮多过持证餐饮的“倒挂”现象。和大量的无证照餐饮相比，监管部门的力量和资源十分有限，监管人员往往只能疲于应付。

　　各区县食药监部门都曾有成功疏导无证照餐饮的案例，通过核发相关许可或劝导从业人员转行是主要方式。市食药监局食品安全监察处处长沈伟涛告诉记者，成功全靠点对点的“苦口婆心”，大多数无证照餐饮经营者对此根本不买账。

　　为何不买账？因为对于监管部门的执法“尺寸”，不少无证照餐饮经营者早已心知肚明。“锅碗瓢盆也收了，罚款也交了，可不一会儿又像没事一样，重新开张。”据沈伟涛介绍，根据《食品安全法》，未经许可从事餐饮服务的，食药监部门能没收其违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，可这些东西值不了多少钱，食药监部门也没有权利对无证照餐饮采取锁门、查封等措施，所以东西收走没过几天，老板又重新添置了。

　　食安法还规定可对违法生产经营处以罚款，然而没收的食品、食品添加剂货值金额往往都不足1万元，罚得再厉害也就5万元，对这些不愁生意的老板而言，难称教训。

　　尽心管、用力罚，力量不够再联合执法、集中整治，但这一切依旧无法压制无证照餐饮的猖獗，甚至形成了一个越监管，无证照餐饮数量反而越多的“怪圈”：近两年，全市食药监部门先后参加过各级政府组织的无证照餐饮联合整治行动3000余次，出动监督员1.5万余人次，立案查处2700余件，但截至2012年8月底的统计却显示，全市持证与无证照餐饮经营单位数量之比仍达到2.82:1。

　　经营场所最难解决

　　辛苦却得不到百姓认可，许多监管人员很委屈。采访中，他们都有一个共同的心声：无证照餐饮难监管，只是表象，背后的深层次症结一日不触及、不解决，花再多力气联合执法、集中整治，终究是枉然。

　　无法忽视的是，无证照餐饮的确有市场需求。有业内人士直言不讳：这是大众消费层次的餐饮单位太少“逼”出来的。

　　统计数据显示，去年上海食用类商品零售额达1222.61亿元，同比增长3.7%。与此同时，来自市食安办的数据却指出，截至2012年底，全市持有《餐饮服务许可证》的餐饮服务单位共5.78万户，较2011年和2010年分别减少了5.7%和7.3%。是年，本市中型及以上规模的公共餐饮单位却占到了公共餐饮单位总数的21.8%，且比例呈逐年增长趋势。

　　一方面，是市民旺盛的食品消费需求，另一方面，餐饮服务单位的数量却在减少，且往规模化方向发展。虽然如此发展有利于增加监管的效率，保障食品安全，但一定程度上也压缩了小规模、大众型餐饮服务单位的生存空间。这种供需结构的矛盾，让无证照餐饮有了“空间”。

　　一些地区规划建设失当，也给了无证照餐饮机会。部分新建大型住宅小区、工业园区、高校、外来人员集中居住区虽然盖起了楼，却忽视配套足够数量可经营餐饮单位的商业用房，正规餐饮进不去，无证照餐饮便接手，肆无忌惮地“居改非”甚至违章搭建“开灶头”，周边消费者选择余地不多，不得已而依赖无证照餐饮。监管部门想要取缔，却又担心短期内无法满足消费者的用餐需求，努力执法搞不好换来的是居民的“怨声载道”，因此左右为难。

　　“我们曾考虑用大额的资金补偿无证照餐饮经营者，为他们安排正规的经营场所，再适当减免些租金。”长宁区食安办相关负责人告诉记者，处理无证照餐饮，经营场所难解决是一个核心问题，尤其是中心城区，房屋性质正规、租金又便宜的经营场所并不多，如果不依靠政府补贴，无证照餐饮经营者就没有“搬家”的积极性。而要政府一直出资支持，也非长久之计，无法大面积复制和推广。

　　多途径兼治标本

　　解决经营场所难题，不仅需要政府引导，还需要社会出一把力。

　　虹口区欧阳菜场解决无证照餐饮经营场所和资金问题，就是多方协同的结果。菜市场调整业态，划拨出经营场所；区政府给予一定的租金补贴；品牌连锁餐饮清美公司入驻，24小时制售“四大金刚”；食安办则协调相关部门对被收编的无证照餐饮经营者实施免费教育培训，并组织供应商对菜场提供食品原料直销，从而减轻菜场的成本负担。该模式运转下来，菜市场周边的无证照餐饮和食品摊贩生意被挤压，数量骤减。

　　记者从市食安办获悉，鉴于经营场所资源紧张，上海将引导不同区域根据其对餐饮服务类型的不同需求，有针对性地开辟或改造特定的经营场所，吸纳无证照餐饮经营者。比如大型居住社区，可利用社区活动中心或周边建筑开办社区食堂等餐饮服务点；工业区可开辟空余厂房，兴办职工食堂或集中用餐配送单位；商业街则可由街镇出面，通过统一购买产权，对街面的经营业态进行调整，重新引入半成品配送、蒸煮类餐饮等不扰民的业态。

　　“过去粗放的监管模式，在一定程度上也导致了无证照餐饮的出现。”据市食药监局局长阎祖强介绍，约有一半以上的无证照餐饮受到房屋产权、环保评估问题的制约，无法取得餐饮服务许可，其实这些餐饮单位中，有不少是愿意守法经营的。据透露，市食安办等相关部门正在研究制定“小餐饮监督管理办法”，给能力有限但愿意守法经营的无证照餐饮经营者机会，通过颁发“小餐饮证照”，允许他们在合法的经营场所及批准限定的食品范围内从事餐饮服务。比如只能开“点心店”、“小吃店”、“小食堂”等，化堵为疏，将无证照餐饮纳入正规军后，再实施细化的分类管理。

　　不过有业内人士坦言，无论是引导社会形成合力解决经营场所难题，还是在餐饮服务的准入上降低一定标准，都只是在末端对无证照餐饮问题进行治理。真正要彻底杜绝无证照现象，需要参考国际先进城市规划的经验，未来的城市建设中，要在开发面积中固定一定比例的供给配套面积，从而建设一批适合当地消费水平、符合国家卫生许可要求的食品加工经营场所，否则仍难免重蹈覆辙。(记者 陈玺撼 实习生 万乐淳)