机构称京津冀一体化需成立三地公认的组织协调部门

　　“京津冀一体化”何时能圆梦？

　　早在2004年2月，京津冀三地政府就一体化事项达成的“廊坊共识”被认为是京津冀一体化深度合作的开始。但时至今日，京津冀一体化发展仍未取得实质性进展。究竟何时能将这一概念转变为现实，值得我们深思。

　　从规划编制一体化来看，世界都市圈从起步期到成熟期的发展过程中大都经历了几次大的规划修订和调整，以应对发展中存在的问题和需求，如东京都市圈于1958年、1968年、1976年、1986年和1998年分别进行了五次大规划；巴黎都市圈自1932年至1994年也经历了四次大规划。虽然早在2004年国家发改委就开始启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，并于2010年上报国务院。但规划在编制过程中并未得到京津冀三地认可，各方意见存在较大分歧，难以落实到操作层面。同时，即使京津冀都市圈规划的编制可汲取相关经验和教训，但在未来发展过程中仍将面临很多新矛盾和问题，势必需要进行多轮规划修订以确保规划的指导性。按照国际大都市圈10-20年一次规划调整期，从起步到成熟至少需3次规划来测算，实现京津冀一体化发展至少需要三十年。此外，世界都市圈都将各项规划上升为法律，以此保证规划顺利实施，如英国议会1944年通过的《绿带法》，1946年通过的《新城法》。但我国规划往往不具法律约束力，存在随意修改、不遵照执行等现象，难以保证规划顺利实施。如果不能将规划付诸实践，京津冀一体化发展将无从谈起。

　　从组织协调一体化来看，世界都市圈在发展过程中为保证规划实施，均成立了专门负责机构。例如，日本成立了首都圈整备委员会，专职首都圈的一体化发展统筹协调和规划；英国创建大伦敦议会，专门负责大伦敦都市圈的管理和发展问题。目前，京津冀三地正在组建由北京市政府牵头的京津冀一体化工作组，三地规划设计院共同承担区域一体化设计重任，但能否打破区域利益格局，有待商榷。这种工作组是由三个不同利益主体共同成立，而且各主体之间发展水平悬殊，同时有别于长三角和珠三角，京津冀都市圈是以首都为核心，且囊括了北京、天津两大直辖市，不可避免会遭受更多行政权力干涉，协调推进难度更大，发展进程或许会落后于规划设想。

　　从空间布局一体化来看，东京都市圈早在1976年第三次规划时就提出要建立区域多中心复合城市的设想，1985年又提出“多极、多圈层”的城市结构，将都市圈分成几个自立性的区域，每个区域下面又细分为业务核心城市和次核心城市，并对各自的职能进行相对明确的分工。随后，经过10多年发展，东京大都市圈已形成了“一都七县”的空间格局和相对合理的区域职能分工体系。目前，京津冀三地在各自区域范围内均规划了副中心、新城等，试图打造“多中心”城市空间格局，如北京市早在2004版城市总体规划中就提出加快建设11个新城；河北省“十二五”规划则提出做强石家庄、唐山两大省域中心城市，做大保定、邯郸两大区域中心城市。由于未从京津冀大区域层面统筹协调，导致各自为政、同质化定位、缺乏联动等，没能构筑起“反磁力中心”，整体上仍呈现出京津“两核”独立发展态势，很难像东京一样在15-20年时间形成多核心发展格局。

　　从产业和功能一体化来看，产业发展方面，目前京津冀三地产业出现了明显的断层，北京重点发展现代服务业，天津以先进制造业为主，而河北则以传统制造业和农业为主。对于北京市转移的中低端产业，北京郊区县依靠政策、资源优势率先争夺中端产业，河北往往只有选择低端产业的权力。而对于高端产业引入，京津冀三地却是争先恐后。三者之间产业发展水平悬殊，缺乏分工协作，尚未建立起产业链上下游联动机制，导致京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工缺乏有力的配套支撑，如有些电子信息产品只能在广东加工生产。而成熟的配套产业集群有别于传统意义上的产业聚集区，它通常是由若干个以科技为主导，生产加工、居住消费、公共服务等多功能融合一体的科技新城有机组合而成，从起步到成熟至少需要10-15年积累。功能布局方面，北京向外转移的大多是居住功能，在燕郊、香河、固安等环京地区形成了大批居住区。虽然医疗、教育等公共服务功能正逐步外溢，如廊坊东方大学城，涿州301医院保障基地，但仍集中在环京地区，服务大都市圈的能力有限。另外，据悉，保定市将建设政治副中心，部分国家部委的下属事业单位以及教育机构将率先搬迁。整体而言，各类功能转移集中体现在项目建设上，而陆续落地的项目从规划、选址、建设到使用往往需要10-15年或更久。

　　从交通一体化来看，轨道交通带动城市发展的理念一直贯穿于东京都市圈五次大规划中，每次规划都将优先发展公共交通作为首要原则，经过五十多年发展，最终形成了当今全世界最密集的轨道交通网。实现京津冀一体化发展首要任务就是构建一体化、立体化的交通网络体系，尤其是要加快推进大容量的轨道交通建设。近年来，北京市提出将规划建设一批市郊铁路，连接周边城市。按照东京都市圈轨道交通网络密度0.12公里/平方公里，现已划定的京津冀都市圈范围12万平方公里计算，需要建设轨道交通总里程约为14640公里。截止2012年底，京津冀轨道交通运营总里程约5368公里，以北京市近五年轨道交通里程平均增速118%来计算，实现京津冀交通一体化大概需要10年。目前，北京与张家口正联合申办2022年冬奥会，如果能够成功申办，将加快推动京津冀交通一体化进程，尤其是西北部山区路网建设在未来几年内将取得重大突破。

　　综上所述，我们认为，如果能尽快成立三地公认且具有权威的组织协调部门，彻底打破三地割裂现状，统筹编制大都市圈规划，并赋予各类规划法律效力以保证规划顺利实施，相信京津冀一体化只需30年即能实现。反之，如果都市圈规划朝令夕改，难以遵照执行，三地分立局面未能打破，京津冀一体化只不过是一句空话。 (清华大学启迪创新研究院)