评论：土地管理制度改革要有新思维

　　黄伟

　　最近，经《南方周末》等权威媒体报道，由周其仁先生领衔的北京大学国家发展研究院课题组针对深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究引起了社会的广泛关注。深圳经验的核心要义在于，以“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，重构“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的集体土地的产权关系，走出以市场机制配置城市空间资源的新路。当前，深化土地管理制度改革已进入攻坚期、深水区，深圳经验无疑极具示范和借鉴作用。

　　在该课题研究中，一个案例被屡次提及：2013年底，深圳市福永街道凤凰社区实际控制的一宗集体工业用地挂牌出让，所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。事后，凤凰社区还拿自己应得之地价款，购买了竞买方的部分股权。经此，原住民地权转为清晰的物业所有权与公司股权。

　　长期以来，中国城乡二元土地制度下形成了“先国有化、后市场化”的城市土地资源配置方式，不能适应改革开放以来投资办厂、基础设施建设和大规模安置流动人口对土地的巨大需求。在政府和原住民的利益碰撞中，大量农村土地自发流转参与城市化、工业化，形成了大量的土地房屋历史遗留问题。这一类用地由于或已经产生经济收益，或有较高的经济收益预期，属于“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”，所谓“拿不走”，在于政府收储成本太高，“用不好”在于村社集体往往走简单低效开发之路，“难作为”在于产权缺失难以吸引社会资本进入。

　　白云区作为广州急速城镇化、工业化标本区域，亦大量存在上述情形。来自广州市房地产研究中心的一份调研报告指出，2012年白云区建设用地产出率为4.6亿元/平方公里，低于全市平均水平42个百分点。其中，大量用地性质为集体建设用地，主要形态为小工业区、批发市场或物流仓储用地。白云区要充分释放沉睡的土地资本的活力，探索土地管理制度改革是唯一出路。

　　探索集体经营性建设用地出让、租赁、入股仍是努力方向之一。广东是较早探索集体建设用地入市的地区之一，广州市也曾于2011年出台流转管理试行办法，约定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租的相关程序，可谓含金量十足。但由于其实施细则没有出台，广州市并未推开这一改革试点。各方信源表明，在深化改革背景下，广州有意推动该项改革，白云区有必要积极谋划掌握主动。

　　在制度设计未完全定型的情况下，白云区也有必要综合施策，即所谓“从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素”。如充分发挥政府土地征储对盘活城镇低效用地的作用。当前，土地征储的难点在于征地补偿标准过低、多元化保障机制欠缺。其实，地方政府在这一关键环节尚有更多的改革创新潜力可挖，如综合考虑城市环境改善、交通条件优化、土地价值提升、历史遗留问题解决，借此与集体土地所有者或实际控制人达成新的利益平衡点。空港大道一期及周边综合开发案例，正是上述思路结出的胜利果实。

　　国家新型城镇化战略已明确提出，控制特大城市的增长边界，其目的在于阻止大城市无序蔓延，也有在城市划定空间范围内实施更为灵活的土地审批管理体制的弦外之意，决策者不可不察。这意味着，只要符合规划和用途管制这个大前提，坚持规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享原则，不误踩房地产“地雷阵”，城镇低效用地二次开发或有更多自主权下放。