城市地下空间开发存在定位不清、过度商业等现象(2)

　　分散滞后冒进等问题亟待重视

　　总体上看，目前我国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国，但不是强国，由于缺乏综合性评估机制、长官意志干扰等原因，我国城市地下空间开发中还存在孤立分散、盲目冒进以及滞后等亟待重视的问题。

　　1.地下空间开发孤立分散

　　主要表现在，形态上水平方向连通少、地上地下空间关联差，效果上未形成交通和空间的动态立体关系，地下空间开发利用的整体效率和综合效益亟待提高。以北京中关村西区为例，50万平方米的地下空间整体开发模式为中国城市建设树立了典范，但遗憾的是中关村购物中心、家乐福超市等大型地下商业设施，地下停车环廊、地铁等交通设施之间，未能建立有效的水平连通。地下空间与地面的广场、绿地、商业、餐饮设施之间缺乏直接的交通、功能、景观联系，数十栋办公楼也未建立与地铁、商业设施的直接联系。这些遗憾明显限制了中关村西区整体商业氛围的营造、空间品质的提升和更大经营效果的发挥。类似现象和问题在全国范围内普遍存在。

　　2.地下空间开发盲目冒进

　　主要表现在一些新城新区地下空间规模偏大，成了追求标志意义的形象工程。很多城市旧城地下空间定位不清晰，公益性不足，过度追求商业利润，出现了以人防工程平战结合为途径、以商业开发为目的地下街热现象。山西一个经济中等的地级市新建开发区，其核心区约20余公顷，却打算实行地下空间整体开发，严重脱离本地经济支撑能力和实际需要。西南某省会城市长达1000多米的“地一大道”地下街建在非商业的交通干道上，虽然内部店铺密集，但人流稀少、空气较差、环境品质不高，成为游离于地面功能的商业孤岛。类似地下空间的开发，既增大了政府和企业的经济负担，也不符合城市的长远利益，对城市远期建设和可持续发展造成了障碍。

　　3.地下空间开发滞后缺少条件预留

　　主要表现在旧城中心更新改造、历史地段保护的地下空间合理开发滞后和缺少条件预留，尤其是地铁与沿线地下空间的整合全面滞后，不利于实现交通引导城市健康优化发展。如北京西单商业区未结合地铁4号线建设进行地下空间整合，前门传统商业区地面整治和历史风貌修复，缺少与未来地铁8号线建立有效连通的条件预留和衔接考虑。在全国28个地铁建设城市，对建立地铁周边地下空间的直接渗透关系，均缺少充足的综合考虑和谋划，这样不但会错失重大整合机遇，也会限制地铁引导城市空间优化发展能力的充分发挥，不仅会造成地下空间资源浪费和低效使用，也不利于旧城和历史街区活力的激发。

　　概括起来，造成上述问题的原因主要是：

　　1.缺乏有效的综合性评估机制

　　地下空间跨功能体系、跨权属关系、跨空间单元，其规划设计和决策具有跨学科性、专业性、综合性、复杂性强的特点。如何有效处理城市地下空间多元复杂功能、空间和主体关系并提高综合效益，需要经济、技术、社会、管理等多方面的分析评价，单一的规划设计人员难以独立胜任。特别是不同产业形态组合在地下空间中的成本效益关系，需要深入的专业策划并与空间策划进行综合考量。而目前我国城市地下空间开发利用普遍缺乏多学科的综合性评价。

　　2.地下空间规划与城市规划脱节，缺乏有效的规划控制

　　目前大多数城市规划编制并未包括地下空间内容，即使是后补的地下空间规划，实际上也很难实现有效控制。首先，地上地下空间存在关联，而后补规划多是一种简单自述，没有建立与地面规划之间的联动优化修改机制。其次，两个不关联或单向关联的规划之间实际上是两张皮关系，难以发挥整体协同的控制效果。目前城市地下空间总体规划和详细规划近乎虚设的现象比较突出。

　　3.规划设计还停留在简单模仿和类比国外经验的阶段

　　很多城市地下空间规划设计，往往缺少问题导向和寻求解答的对应性，视地下空间规划为项目委托任务，缺乏优先判断地下空间开发必要性，然后再开展规划编制的理性思路。总体上看，对地下空间利用往往只知其然，不知其所以然。设计机构和专业人员缺乏足够经验，学科上缺乏对空间性能、经济与环境特征知识和规律的充分了解和认识；在规划设计中只依靠模仿和灵感，缺乏因地制宜的机理解析和量化分析。

　　4.缺乏综合管理的有效协调和推动

　　地下空间开发涉及土地、规划、发改、交通、市政、人防等多个行政部门的管辖范围，并涉及投资主体和社会、公众关系，地下空间的功能、形态、权责、利害关系的分布与组成，与地面空间体系差异较大，目前政府的分散式行政管理方式，已经不能胜任地下空间综合协调和监管的要求。同时，目前我国这方面还未充分发挥专家咨询和市场的积极性作用。

　　5.部分领导主观意志的干扰

　　地下空间的节地、环保优势，通过媒体和行业宣传，目前正在成为城市建设中面子工程、形象工程热门的新类型。目前一些城市的政府部门缺少为城市发展和市场社会服务的意识，一些领导常以个人喜好作为城市建设决策的依据，对影响因素多而复杂的地下空间开发利用方案的制定和优选，造成了决定性的干扰。

　　如何科学开发利用城市地下空间

　　开发城市地下空间，要统筹协调好地下空间跨城市功能体系和传统空间体系范畴的物质形态关系，以及部门、行业、投资者、使用者等在权属、责任、义务方面的关系。

　　1.建立和完善地下空间开发的综合评估机制

　　从功能与技术、产业形态、社会公益与环境、经济可行性、投资组合模式、效益分配渠道等多个视角，为大型综合地下空间项目提供科学、全面的决策依据，以及适应未来发展的弹性控制策略。要特别注意以解决城市建设发展中的关键问题为导向，以公共利益和公共设施建设为优先；避免设立为开发而开发的形象工程，避免成为单纯追求经济效益而开发的房地产模式。

　　2.抓紧建立和完善地上地下空间整体规划制度

　　在今后的城市总体规划、详细规划的修改和修编以及新城新区规划编制中，应当立足于整体地上地下空间的功能、区域、形态等布局，实现地上地下空间一体化规划编制，为地上地下空间的同步实施或兼顾、预留等提供整体指导和控制依据。在规划体系、内容和原则上，要体现地上地下空间一体化、公共空间连通及网络化、基础设施集约和廊道化、平战一体化，建立一个基于地下空间的城市空间形态优化模式。其中，对各层面的规划结果，都应从可持续发展性能、可实施性、经济可行性方面进行综合评估。

　　3.加强对地下空间重要性和开发利用规律的科学认知

　　要加强新学科建设和科学研究，深入把握地上地下空间个体及整体特性和演化规律。应建立专门的多学科综合研究机构，在高校的建筑、规划、交通、市政等相关学科增设一定课程，加强师资力量，培养一定数量、能驾驭多学科知识和技能的地下空间规划设计与管理高级复合型人才，为推进地上地下空间协调发展，做好骨干人才培养的基础保证。

　　4.建立和完善地下空间开发利用的综合协调机制与负责机构

　　地下空间开发利用，需要建立综合协调制度，整体协调利益关系的准则、方法和程序，只有通过建立政府牵头、多部门负责、市场及民间参与的专门执行机构，才能实际推动和引导协调机制的运行。在协调原则上，应坚持公益优先，发挥市场积极性并作为推动力量；在职责分配上，政府要负责公益性监管和提供综合服务；在决策机制上，要实行市场推动、专家咨询、部门监管、政府最终决策的制度。

　　5.通过制度来保障地下空间开发合理性的实现

　　虽然现有法律和政府规章对地下空间资源及其开发利用给出了若干规定，但还缺乏明确相互间关联性的具体条文，这在实际执行中存在理解上多义性和模糊性的问题，不利于管理、协调、投资、规划建设的有序性和整体性效果的实现。对土地、资源、物权、规划、防空等国家法律，应进行根据各自管辖对象和范畴，统筹地下空间开发利用的相关条款内容，并体现在法律实施细则中。地下综合体、管廊等复杂功能设施，应制定专门法律加以规范。(清华大学土木工程系地下工程研究所 执笔人：祝文君)