发展集体经济更需完善乡村治理

　　王晓毅专栏
　　发展集体经济更需完善乡村治理

　　王晓毅（中国社会科学院社会学研究所研究员）

　　乡村治理需要发展集体经济，这是很多人的共识。道理很简单，如果集体经济是个空壳，村庄没有集体收入，那靠什么人提供农村的公共服务？作为一级组织，村庄承担了许多功能，这些都是要用钱的。往小了说，村庄也有迎来送往，需要接待费用、办公费用；往大了说，村庄也需要救助贫困、雇人干事，如果没有钱，那么村级组织就很难运转。

　　近年来，村干部的补贴多由财政资金来保障，上级也会拨付一些办公经费，但是对于想干事的村级组织来说，这些钱远远不能满足运行的需求，所以很多地方都提出要发展集体经济，一些地方政府用财政资金直接投入贫困村，支持村庄建立集体经济，增加集体收入。

　　村庄集体经济不仅能支持村庄的治理，良好的村庄治理也是集体经济存在的前提。集体经济和村庄善治构成了一个事务的两个方面：如果没有村庄集体经济，村庄治理就会面临许多困难；如果没有良好的村庄治理，集体经济也很难发展，甚至可能影响乡村的稳定。

　　集体经济曾经是乡村治理的一个难题。上世纪80年代，长江三角洲地区发展起很多集体企业，但是大部分都被改制，变成了企业家私人的企业。之所以出现这种情况，就在于没有一个良好的治理结构保障企业经营者的责任、权力和利益一致，经营亏损了，企业家没有责任，经营盈利了，企业家也得不到应有的报偿。从集体经营到承包经营，管理方式的改变没有完全解决集体企业的治理问题，所以最后大都进行了转制，卖给了企业的经营者。

　　此外，集体经济的发展也充满了风险。上世纪90年代，一些地方曾大力发展集体经济，甚至提出“消灭空白村”的口号，但是发展的结果也不尽如人意。一种情况是，大量村办企业经营不善导致企业破产，并形成村级组织的债务。另一种情况是，依托村内的资源，开发一些如石料、石灰等企业，不仅生产效率不高，而且污染环境。

　　再次，如果缺少规则和监督，村庄的集体收入可能被村干部乱用，从而引发社会矛盾。由于村集体收入的支配权力往往在村干部手里，监管难度较大，一些干部用村集体收入大吃大喝，甚至贪污腐败，这种现象屡屡发生。即使是村集体收入没有被乱用，但是缺少透明的监督机制，也容易造成群众的猜疑，从而激化村庄内的矛盾。公开、透明和民主监督可以防止干部乱用集体收入，但是监督成本也会很高。

　　因此，如果不能完善村庄的治理，发展集体经济就无从谈起。现在一些地方意识到了集体经济存在的风险，采取一些特殊策略来规避风险，最简单的方法就是放弃集体企业的经营，转而进行资源和资本的运作，比如村庄集体不再办企业，而是经营土地资源，将村庄的土地进行必要的集中，然后转租给外来的企业，村庄获得相对稳定、风险较小的部分土地收益。在部分地区，村庄将村庄自有或财政补贴的钱统一贷给大型企业，从中获得稳定收益支持村庄公共事务的运行。这种做法尽管可以规避集体经济的市场风险，但是难以规避集体经济中的道德风险。

　　发展集体经济与村庄治理是相辅相成的，发展集体经济切忌一哄而上，要避免当年“消灭空白村”的后果。

　　首先，要大幅度降低集体经济的风险。发展集体经济需要可靠的资金来源，财政补贴、集体的资源和农民的入股，都是发展集体经济的可靠资金来源，举债特别是高息举债则是不安全的，会放大集体经济的风险，所以在集体经济发展过程中，要特别谨慎依靠信贷资金发展集体经济。为了减少风险，可尽量选择比较稳定的产业和经营方式，避免风险较高的产业。各地在这方面有一些成功的案例，如入股大型龙头企业，收益用于村内互助和管理村庄集体资源和资产等等。

　　其次，要有配套的治理体系。在发展集体经济过程中，既要有负责任的村干部，也要有懂市场的经理人，更要有公开透明的参与管理机制，通过发展集体经济，增强村庄内部的信任。集体经济管得好，就能成为乡村治理的抓手，如果管得不好，就可能成为乡村矛盾的焦点。因此在发展集体经济过程中，必须要大力完善村级治理。

　　乡村治理不会因为有了集体经济而变得更容易，不是说村庄有钱就好办事了。相反，有了集体经济，就更需要完善村庄治理机制，集体经济本身就构成了乡村治理的重要内容之一。