法治观察：150万民告官案件推动中国法治进程

　　今年10月1日是《中华人民共和国行政诉讼法》实施20周年纪念日。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日施行,它标志着中国的行政诉讼制度得以正式确立。该制度的建立实施对中国的法治进程具有重要的标杆意义。

　　正如著名法学家罗豪才所说:“过去,中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施,正式确立了一种崭新的司法制度,为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”

　　《法制日报》记者9月29日从最高人民法院获悉,自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的20多年里,全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152万余件。原告胜诉率占30%。

　　不可想象的“民告官”

　　20世纪80年代初,还没有谁会想象自己能够站在法庭上去和行政机关“讲理”,并要后者低头认错加以改正。但是,确立民可以告官的制度,已经成为当时最高立法机关要解决的重点问题。1982年,第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《民事诉讼法(试行)》有了这样一款:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本规定。”这条看似简单的规定,却有着开启行政审判有法可依之门的重大意义。

　　“民告官”的这一规定,很快在各地得到了从百姓到法院的身体力行。1986年,湖南汨罗法院成立了第一个基层法院行政审判庭；湖北武汉中院成立了第一个中级人民法院行政审判庭。此后,1988年10月,全国人大批准了最高人民法院行政审判庭庭长的任命。同年10月4日,最高人民法院成立了行政审判庭。此后,各地人民法院陆续建立了行政审判庭。

　　1987年浙江温州市苍南县农民包郑照起诉县政府,被媒体称为“中国民告官第一人”。尽管这并不是中国第一起行政诉讼案件,但通过此案,“民告官”制度获得了广泛宣传,民众的观念也开始转变。

　　随着“民告官”规定在实践中被运用得越来越多,具体操作方面的技术问题也显得捉襟见肘,显然,一条规定已经无法应对复杂的行政审判现实。一系列细节问题均待明确。借着1986年民法通则的修改这一契机,全国人大常委会法工委将研究行政诉讼法列入1986年工作计划。

　　1989年第七届全国人民代表大会第二次会议终于通过《中华人民共和国行政诉讼法》,该法于1990年10月1日施行。

　　20年出台20部司法解释

　　行政诉讼法实施20年来,最高人民法院先后制定了20部重要的司法解释,发布了18件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,对正确实施行政诉讼法起到了积极的作用。

　　这些司法解释和指导性文件主要包括:

　　一是制定和颁布《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》两部重要的司法解释。这两部司法解释是最高人民法院制定有关行政诉讼的综合性的司法解释。前者是1991年发布的,后者对其进行了全面的修订和完善,对适用行政诉讼法中的一些重要问题作出了一系列规定,在许多方面实现了制度创新,为确保行政诉讼法的正确实施提供了保障。

　　二是制定和颁布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,完善了行政诉讼证据制度,初步建立和形成了具有行政诉讼特色的举证、调取证据、质证和认证的行政诉讼证据规则。

　　三是制定和颁布涉及WTO规则的司法解释。2002年8月29日,最高人民法院公布了关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该司法解释是最高人民法院为了适应我国加入WTO后,全国法院行政审判面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要的司法解释。2002年12月3日,最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这三部司法解释的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。

　　四是制定颁布了有关行政诉讼协调和解和管辖的司法解释。2008年年初,最高人民法院颁布了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》两部司法解释。行政诉讼管辖司法解释的基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预。协调和解的司法解释则是通过协调的方式,在进行合法性审查的基础上,综合权衡各方面的利益关系和价值取向,努力寻求依法妥善解决的最佳方案,在判决前建议行政机关改变其违法或者明显不当的被诉具体行政行为,或者建议行政机关主动赔偿或者补偿当事人的损失,当事人同意后可以申请撤诉,从而妥善化解公民、法人或者其他组织与行政机关的纠纷,促进当事人之间的谅解与和谐。

　　五是制定了一系列的司法政策和文件。除了上述司法解释以外,最高人民法院还针对行政诉讼中的突出问题制定了相应的司法解释和司法文件。比如2009年最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》,该司法解释专为行政许可量身定做,弥补了行政诉讼法和原有司法解释侧重不利处分、相对忽视授益处分的不足,为审理行政许可案件乃至授益行政行为案件提供了具体指导。再比如,针对通过民意沟通信箱反映出的行政诉讼告状难问题,下发了《最高人民法院关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。该意见的出台,为保障行政诉讼当事人的诉讼权利,有效化解行政争议,维护社会和谐起到了积极的推动作用。此外,根据行政审判实践需要,还制定了《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题的座谈会纪要》等若干重要的司法文件。