法治观察：150万民告官案件推动中国法治进程(2)

　　法内法外催生系列新制度

　　行政诉讼法颁布实施之后,为规范行政行为,我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》。该法也是保障公民合法权益的一部重要的法律,对于进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权,发挥了重要的作用。1996年3月17日,第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》,该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定,是行政处罚的基本法律。1999年4月29日,九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》,该法对行政复议的范围、程序等作了全面的规定。2003年8月27日,十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》,该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细的规定。十届全国人大期间还对行政强制法(草案)进行了二次审议。

　　而行政诉讼法自身在实践中也获得了自我的探索与创新,为破解实际操作中所遇诸多难题,在其内部,一系列新的规定也应运而生。其中典型的就是异地管辖及首长出庭制。

　　异地管辖破解行政干预难题

　　首先便是异地管辖制度在一定程度上破解了行政干预难题。据媒体报道,2002年3月,浙江省台州市中级人民法院行政庭庭长陈崇冠在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后发出如此感慨:“法院的每一分钱都是政府的财政局给的,法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管,法院怎么敢判政府败诉?”当时,台州两个基层法院法官还戏称:“干脆交换审理算了!”

　　没想到,时隔不久,戏言即成为现实。2002年7月,台州市中院悄然启动了行政案件的异地交叉管辖。一年以后,台州中院统计,2002年7月至2003年6月,一审审结被告为县级政府的行政案件72件,政府败诉45件,败诉率62.5%。而此前一年,台州市一审审结同类案件107件,政府败诉14件,败诉率为13.1%。这个统计结果已经表明:同样的法官、同样的法庭,只是改变了管辖模式,法官就能作出不同的判决。

　　“行政案件的异地交叉管辖”获得成功的事件,被最高人民法院行政审判庭肯定地称为“台州经验”。随后,各地法院也相继对行政案件管辖制度改革进行了积极探索,在指定管辖、异地审理和提级管辖方面积累了不少有益经验,取得了较好的法律效果和社会效果。2008年年初,最高人民法院在总结行政审判实践经验的基础上,制定了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》。其基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。　

　　行政首长放下官架子出庭应诉

　　行政首长出庭应诉是另一个创新制度。1999年,名不见经传的陕西合阳县一纸《关于贯彻行政首长出庭应诉制度实施意见》的文件,使行政诉讼制度中多了一个行政首长应出庭应诉的规定。其后,温州、深圳乃至全国各地均纷纷效仿。中国政法大学教授马怀德认为:推行行政首长应诉制度,是中国法制建设史上的一个里程碑,为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。为此,他与12名专家教授联名向全国人大提出建议,在修改行政诉讼法时增加这一内容。还有些学者提出:行政首长出庭应诉一方面可以增强行政首长的法律意识,提高其行政执法能力和水平；另一方面可使行政首长更好地摆正自己与老百姓的位置,消除特权思想,有利于促进社会法治的进步。

　　但也有一些学者却对“行政首长出庭应诉”制度持有异议,他们认为该制度的合法性、合理性和必要性值得进一步商榷。如强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据,因法律已确立了诉讼代理人制度,赋予了行政首长出庭应诉选择权；变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身,并不是体现法治社会的进步,而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。

　　对此,最高人民法院一位副院长在接受媒体采访时曾表示:“我们法院是支持提倡,也是保护的。”