法治观察：150万民告官案件推动中国法治进程(3)

　　行政诉讼和解搭起官民沟通桥梁

　　行政诉讼和解也是近年来出现在行政诉讼制度中的一个亮点。早在2006年,最高人民法院就明确提出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度,在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下,尽可能采取协调的方式促使当事人和解。”

　　其后最高人民法院的一系列动作更加明确了其建立行政诉讼和解制度的决心。2007年1月15日,最高人民法院发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》,再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”。2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会义和谐社会积极作用的若干意见》则进一步指出,对行政诉讼案件,人民法院可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解。

　　相应的实践也在各地如火如荼地展开。上海、广东、重庆、山东等地的高级人民法院、中级人民法院也发布了相应的行政案件协调和解的指导性的规定。

　　和解的创新机制在行政诉讼中的作用也日益显现。据最高人民法院院长王胜俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作报告》:在去年审结的行政诉讼案件中,通过加大协调力度,行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件4.3万件,占一审行政案件的35.9%。

　　大量的事实证明,老百姓也愿意在行政诉讼中进行和解。一位法学专家一语道破其中原因:“当事人将行政机关诉至法院,不是为了一纸判决,而是为了维护自己的权益。以往的案件审理往往局限于对行政行为合法性的审查,判决后常因当事人的实际问题未得到解决,而引起当事人上访、申诉。”

　　不过,也有很多人担心:行政诉讼中的调解如果不能被纳入法治的轨道,容易沦为行政机关甚至法院利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。所以,当下亟需对行政诉讼中的调解进行法律规制。今年“两会”上作为政协委员的律师吴德立就指出:“‘民告官’不适用调解是个原则；如果要改变这个原则,必须首先修改行政诉讼法。”

　　修改行政诉讼法破解民告官困境

　　20年来,各级人民法院切实履行宪法和法律赋予的行政审判职责,依法审理行政案件,受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域,案件种类达到50多种。

　　人民法院对于违法或者显失公正的行政行为,依法判决撤销、确认违法无效或者变更；对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的,依法判决其在一定期限内履行。20年来,这类案件占全部行政案件的20%强,有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益,有力地推动了依法行政。

　　但是,当前人民法院行政审判工作仍面临一系列困难和问题。最高人民法院行政审判庭负责人介绍,这些困难和问题包括:一是行政审判工作不受重视仍然比较严重。由于行政审判与其他审判工作相比案件数量相对较少,办案的阻力较大,因此行政审判不受重视的现象有相当的普遍性。二是官官相护的情况仍然不同程度存在。由于行政审判对象的特殊性和司法体制存在的弊端等原因,人民法院在审理弱势群体与强势群体之间的“民告官”争议中,贯彻平等、公正的社会主义司法理念存在更多的困难。三是司法环境仍然有待改善。有些部门和领导缺乏应有的民主法治意识,不习惯于接受司法监督、地方保护、部门保护比较突出、有些地方制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件等现象还比较严重等等。

　　中国法学会行政法研究会会长应松年教授直言不讳地指出:“行政诉讼法也已到了必须修改的时候了。这部法律制定于上个世纪80年代末,彼时的法治环境与今时今日的法治环境已有很大差别。”应松年告诉记者,如当时对于行政诉讼的受案范围采取了列举式,而今,大量灰色地带的存在使得许多本应受理的案件都无法受理。应松年建议行政诉讼法在修改中对不予受理案件采取列举式,其他案件均予受理的规定形式。

　　中国政法大学副校长马怀德教授认为,行政诉讼解决行政争议方面的功能必须进一步明确。行政诉讼法所规定的对行政行为只进行合法性审查,并不能够使得老百姓和行政机关的争议获得有效解决,“官了民不了”的情况还是时有发生。这就导致行政诉讼之后还有老百姓反复的申诉及上访,最终形成讼累。因此,须明确行政诉讼应以解决行政争议为其基本功能。

　　此外,行政诉讼程序制度也应有所完善。老百姓“不敢告”、“不会告”、“告不赢”、“告赢了也执行不了”等问题的存在,使得社会公众对于行政诉讼的作用仍有所怀疑。法院也常常有无可奈何的感觉,因为其裁判经常受到地方行政机关的干涉,最终造成了老百姓认为的司法裁判不公及司法腐败等问题。其实,这与行政诉讼的制度设计有关。应当在立案阶段,保证所有纠纷都能够顺利进入法院,受到法院裁判。而关于起诉期限的规定也应适当延长。

　　行政诉讼法在实施过程中尽管存在这样那样的问题,但专家普遍认为,通过经济体制和政治体制的进一步改革,通过全社会法治环境的改善,以及通过行政诉讼法自身的修订和行政诉讼制度的逐步完善,这部法应有的积极作用完全可以发挥出来。经过几代人坚持不懈的努力,这部宝贵的法律将会帮助我们迈进一个美好的崭新的法治时代。本报记者张维