彭真：监督乡镇干部唯一的办法就是推行村民自治

　　村民自治前传

　　彭真曾设想，当农民能够管好村里事后，就可以管好乡里、县里的事了。但这个逐步扩大民主的想法，至今未成为现实

　　本刊记者/申欣旺 文/舒琳

　　备受关注的《中华人民共和国村民委员会组织法》修改在2010年10月末落下帷幕，此次修改有别于旧版的最大一点是，确立了中国共产党在农村的基层组织“领导和支持村民委员会行使职权”的法律地位。舆论热议并困惑的是，基层党的领导与村民自治如何相处。

　　其实，村民委员会是“自治”还是接受“领导”这一看似简单的选择题，在四分之一世纪之前的中国立法的十年进程中，一度引发上至中央高层、下到基层官员的巨大争议。最后由于彭真等人的坚持并运用政治智慧才得以解决。

　　“民主意识需要通过自治来锻炼”

　　上世纪80年代初，当广西一些农民决定选出他们信得过的负责人时，他们并没有意识到自己已经开启了一个历史性的变革，尽管他们的创举并未获得像安徽凤阳分产到户的农民们那样广为人知的知名度。

　　“1953年制定居委会组织条例，解决城市基层群众自治的问题，这是彭真通知主持的，但是农村怎么搞？总是看不清路数。到后来成立人民公社，还是找不出民主形式来，长期困惑着我们。”11月17日下午，在人民大会堂南翼陈设朴素的办公室里，原全国人大常委会法工委副主任张春生向《中国新闻周刊》记者谈起村民自治的发端。

　　这位从1979年就进入全国人大常委会工作的老立法工作者，铺平自己写满所需要回答要点的便签纸说道，这种困惑到了十一届三中全会之后，则出现了新困难。“三中全会之后，人民公社解体了，村里搞了联产承包。出现的一个问题是，村里的公共事务、公益事业谁来管？原来有生产队管着，比如村办小学、鳏寡孤独、封山护林、五保户，一搞包产到户谁来管这些事情？”

　　最早是广西的宜山和罗城两个县，在没有得到当地政府指导的情况下，村里德高望重的长者、原有的村干部再加上一些关心集体生活的村民们，带头创建了村民委员会这样的组织。当然，最初的时候名称各种各样，在张春生的记忆中，有叫村民组织委员会的，也有叫“村管会”的。

　　名称不一，职责却差不多，广泛而细致。诸如禁止赌博、防范偷盗、维修农田水利设施都是这个机构需要过问的职责，当然也包括调解邻里纠纷，照顾孤寡老人五保户，甚至修缮村里的学校以及路桥都由他们牵头进行。

　　一个典型的特点是，这些职责仅限于管理村里事务，并不执行后来需要参与的诸如集体土地的分配和计划生育这类专属于政府的事务。

　　当广西关于村委会情况的汇报送到北京时，这个做法引起了时任全国人大常委会副委员长彭真的极大关注，他称赞村委会是实现基层民主的好手段。

　　按照彭真的想法，在农村基层建立自治组织非常必要。在今年早些时候的一次聊天中，彭真之子傅洋向《中国新闻周刊》谈起，彭真对基层选举和这种民主形式的关心可追溯到他在抗日年代晋察冀边区的经历。在1941年的一份报告中，彭真解释了为什么要进行地方选举以及怎样选举，并且建议建立“区村代表会”来监督选出来的干部。在彭真看来，选举不仅与党的统治相协调，它也是在统治尚未巩固的地方加强党的领导地位的有力手段。

　　彭真立即指示全国人大常委会和民政部派遣人员到广西查看进展状况。张春生成为这项工作的亲历者。“我当时在法工委研究室，带了一个工作组去了宜州、罗城两个县，在那里住了十几天，看了十几个村委会，基本上一个模式，有的是德高望重的人主持，有的是党组织主持，选村的自治组织。确确实实搞得很不错，五保户的赡养问题解决了，村办小学修好了，封山林的乱砍伐制止住了。”

　　张春生敏感地意识到，这个做法意义不一般，“这是老百姓自己选举，不是上边指定的。有的村委会还建立起自己的乡规民约，定下来大家都要遵守。”

　　让张记忆深刻的还包括，这些选出来的负责人并不领取工资，只是在特殊的情况下领取少量补助，但口子开得很小。

　　在张春生实地调查的时候，彭真正在紧张地组织宪法修改工作。彭真认为社会主义民主的实现需要两个相对应的渠道：于领导者而言，对民主的尊重需加强人民代表大会；对群众而言，民主意识需要通过自治来锻炼。少了这一点，就缺了基础。在基层，八亿农民要靠村委会实行自治。

　　在彭真的大力推动下，由村民自己选举村委会这种自治组织的做法被写入宪法。

　　随后的一份中央通知也指示要建立村委会，实行村民选举，积极搞好本村的公益事业并协助当地政府开展工作。在这份通知的鼓励下，天津、北京、内蒙古、山西、黑龙江、浙江和宁夏等六个省级单位率先制订了关于村委会职责、组成和选举的条文。