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　　文／王全宝、霍小光

　　“国家预防腐败局”建立的关键还是看运作机制，是否整合适当，授权是否充分。

　　“设立‘国家预防腐败局’如同香港廉政公署的反腐机构，集合各部门的反腐力量，是目前反腐机制最需要解决的问题。”3月13日，十届全国人大代表、哈尔滨市检察院反贪局副局长孙桂华在接受《暸望东方周刊》记者采访时说。

　　3月13日，十届全国人大五次会议举行第四次全体会议，听取和审议了最高人民法院和最高人民检察院工作报告。其中反腐成为代表们关注的热点。

　　孙桂华参加完全体会议后，在国谊宾馆——黑龙江代表团驻地接受记者采访。对于即将成立国家预防腐败局，她认为这是中国反腐败格局的大调整，希望能集合各部门的反腐力量和反腐职能，建立集中反腐机制。

　　同一天，十届全国人大代表、中央纪委副书记夏赞忠在参加湖南代表团审议时表示，国家预防腐败局“三定”方案已通过中央编制委员会批准。

　　专家认为，此举意味着此前一直未能确定的职能配制、内设机构和人员编制等问题已基本解决，国家预防腐败局向正式成立迈出了实质性的一步。

　　而一个月前，2月13日，中央纪委副书记、秘书长干以胜首次披露，“为履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，加大预防腐败的力度，将组建成立国家预防腐败局。”

　　“这是中共中央第一次明确提出反腐败的‘战略方针’，对2007年乃至十七大之后的反腐安排，都将产生重要影响。”中央党校反腐专家林喆认为。

　　过去一年间，人们目睹了中共十六大以来最为强劲的反腐败浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法机关处理的党员共3530名，受到查处的省部级官员共计12人。

　　反腐专家预测，2007年中央在源头上反腐将有大动作。

　　“源头上反腐败”的新精神

　　2月26日，中央纪委宣教室副局级纪律检察员、监察专员闫群力接受记者采访时表示，成立“国家预防腐败局”，中央纪委、监察部已经酝酿两年多。

　　“这个由中央纪委法规室主持完成的方案，早在去年已由中央纪委、监察部联合递交国务院。”闫群力表示，新成立的国家预防腐败局将直属国务院，级别最低为副部级，且建议由监察部部长兼任第一任局长。在这个国家级预防腐败的专门机构成立之后，各地方政府亦将对应设置相应级别的预防腐败机构。

　　据闫群力介绍，即将成立的“国家预防腐败局”是国家级的执法机构，其职责范畴远大于反贪局，重点在于反腐败，体现从“源头上反腐败”的新精神。

　　关于建立预防腐败局的背景，闫群力分析认为，最早源于中央领导提出的源头反腐方针策略。

　　2003年，黑龙江“官场地震”引起高层重视。当年5月初，吴官正在黑龙江考察工作时强调，党风廉政建设和反腐败工作要标本兼治，综合治理，逐步加大治本的力度，逐步建立起中国特色的教育、制度、监督并重的预防腐败体系，从源头上铲除滋生腐败的土壤。

　　这成为建立惩治与预防并重的反腐败体系的契机。而几年来的反腐败实践显示，需要成立一个机构来协调预防腐败的工作，加大力度，加强法规方面的研究。

　　自十六大以来，胡锦涛总书记也曾多次强调：“依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。”

　　“此前反腐败遵循‘标本兼治，综合治理’的方针，后来又加入了的‘惩防并举，注重预防’八个字。”林喆说。

　　2006年8月3日，中央纪委书记吴官正在北戴河一次内部培训上发表讲话。一个月后，该讲话以“要在源头上防治腐败”为题发表在《求是》杂志上，文章以“扁鹊治病重预防”为例，指出中国自古就讲“万事防为先”、“防微杜渐”等道理。

　　同年10月23日召开的国际反贪局联合会第一次年会上，中国、英国等8个国家领导人亦达成共识，认为“预防胜过治疗”，多数发展中国家甚至已将预防腐败当做根本的发展战略。

　　而成立国家预防腐败局的另一个背景是中国加入《联合国反腐败公约》。中央纪委副书记干以胜说，组建该局“是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务”。

　　从世界范围来看，各国反腐败工作中心的变化带有规律性——在设立反腐败机构的早期，往往把打击贪污犯罪作为工作重心；随后逐渐从惩治腐败转向教育和预防。中国的反腐工作也有同样的轨迹。

　　早在2003年12月10日，中国由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》。这个在两年后正式实施的公约，其第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”。其中，第六条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。

　　时至2004年初，国务院针对公约的实施，专门成立了由25个部委组成的协调机构，以全面系统地研究本国法律及机构的衔接问题。

　　一年后，2005年1月，《建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系实施纲要》正式颁布，惩治和预防腐败体系基本框架预期在2010年建成。

　　“从‘刹风治标’逐渐转向‘标本兼治’，就需要一个机构专门抓预防腐败的工作。”林喆说。

　　香港模式

　　“国家预防腐败局有可能借鉴香港廉政公署或者新加坡贪污调查局(CPIB)的经验。”林喆分析。

　　事实上，近几年来，内地的反腐败机构与香港廉政公署的交流日益紧密，在交流经验的同时，也加强了反腐败合作机制。

　　其中，廉政公署下属的防贪处与内地反腐机构的联系也越来越密切，不时交流分享防治腐败的经验，近年曾先后派员到内地的检察院和监察单位进行交流，同时又获内地不同单位邀请，特别就重大工程项目和招投标程序等分享经验。

　　2007年初，香港廉政公署署长罗范淑芬应最高人民检察院邀请，来内地参观交流，同时，与中央纪委宣传教育室也进行了沟通和交流。

　　3月15日，香港廉政公署首席新闻主任陈洁云向记者介绍了香港廉政公署的状况。

　　香港廉署是伴随着经济起飞与社会发展而建立和成长的，廉政公署英文名称的意思是“独立反贪公署”，“独立”乃是这一机构的精粹。在香港回归前，廉署的中文名称是“总督特派廉政专员公署”，廉政专员直属总督，专门从事公私企业机构的反贪任务，拥有极大的权力。

　　成立于1974年的香港政府独立反贪机构——廉政公署，以调查、教育和预防“三管齐下”的综合性策略，全面治理贪污问题。

　　香港廉政公署下设三个部门：执行处、防止贪污处和社区关系处。其中防止贪污处有55人，占总人数不到5%，其职责类似内地的预防处。他们负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运行过程，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见。

　　而该处一直以来通过定期审查政府部门及公营机构的规章制度，以确保及时堵塞可能导致贪污的漏洞，并在制度或运作上增加透明度与问责性，令贪污分子缺乏萌芽生长的条件，真正做到“防患于未然”。

　　防贪处成员中不少具有专业资格，如会计师、核算师、工程师、测量师和咨讯科技专才等，也有曾任职于不同政府部门经验丰富的行政或专业人员。因为他们对不同专业或政府各部门运作都有深入的了解，在进行防贪工作时，往往能够收到更佳效果。

　　防贪首要任务是“源头治理”，陈洁云表示，防贪处是担当“抓源头”的“大旗手”，全力协助部门机构完善内部制度和系统，预防任何导致贪污腐败的漏洞。

　　“以公营机构为例，廉署因各个部门的不同需要，‘量体裁衣’地制定确切的防贪建议，概括来说可以归纳为三项大原则，分别是从简、问责及透明”。

　　诚然，推动防贪工作并不能单靠廉署的努力，为此，廉署的策略便是与部门、机构建立伙伴关系，以导致“双赢”的效果。世界银行的研究报告说：香港廉署成为独特的例子，印证了通过与公、私营界别在各方面建立伙伴关系，可更有效地对付贪污。

　　《解密香港廉政公署》一书的作者、凤凰卫视言论部副总监何亮亮向记者表示，廉政公署在香港成为一种制度、一种体制，受世界关注，关键在于它的独立性。

　　“廉署是完全独立的，只从属于行政长官，廉署不属于政府，其成员的待遇比照政府官员，如此则不受政府其他部门的牵制与干扰，可以充分行使其反贪工作的权力，而廉署人员也不会有后顾之忧。”

　　廉署享受其独立性的同时，也受到香港法律的制约。“在立法会还有监察廉署的专门委员会，市民如果对廉署有任何投诉，可以找这个委员会。”何亮亮说。

　　新加坡经验

　　新加坡是举世公认的廉政之邦，人们耳熟能详的是“高薪养廉”，但在高薪背后，还悬着一把利剑——新加坡贪污调查局。

　　新加坡贪污调查局，简称CPIB。这个已有55年历史的机构在成立的最初几年作为不大，主要原因在于官方缺少一部有效力的反对和防止贪污的法令，而且官官相护。这种情况一直延续到1959年新加坡实行自治以及人民行动党执政后才开始改变。

　　新加坡首任总理李光耀提出：新加坡的生存依赖于政府的廉洁，只有这样才能促使社会稳定，形成良好的外国投资环境、促进国民经济的快速发展。

　　很多专家都分析认为：特殊的地位、充分的权力、简化的办事流程、强有力的预防措施和有效的制衡机制，是CPIB所向无敌的法宝。

　　CPIB设有专司预防贪污的部门，负责审查和研究那些容易发生贪腐行为的部门，在管理和工作程序上存在哪些漏洞，并提出相应的整治措施和建议。该局还参与国家官员的任命考察，以确保那些有不良记录的人不会被任命到重要的工作岗位上。CPIB的官员经常与公务员谈话，向他们宣传腐败行为潜在的危险，并对他们提出如何避免卷入腐败案件的建议。

　　自成立以来，CPIB处理了多起贪污受贿案件。新加坡环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。国家发展与建设部原部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳，CPIB发现他两次受贿50万元，但他拒不承认，最终在铁证面前畏罪自杀。

　　近年来，国内派出不少团组赴新加坡取经。上海市检察机关、南昌市纪委都曾组团赴新加坡交流廉政建设经验。

　　中国特色的预防模式

　　国家预防腐败局将采取何种预防模式，是香港的？还是新加坡的？

　　曾经参与讨论国家预防腐败局筹建的专家表示，国家预防腐败局运作模式，不同的选择将关乎今后运作的成效。

　　而在目前上报的方案中，两种模式成为反腐专家讨论的焦点，一种模式和目前各部委模式类似，通常一个副部级行政机构编制在110人左右；另一种模式与香港廉署相似，对应于不同行业和领域，由一个划分不同专业的专家组成。

　　知情人透露，在讨论中不少反腐专家建议和香港廉署相似。据悉，中央纪委近期在北京先后3次召集智囊研究机构和高校的专家学者，座谈十六大以来反腐倡廉理论与实践，听取专家学者的意见和建议。

　　“两会”期间，全国政协常委、监察部副部长陈昌智向媒体介绍，国家预防腐败局主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设、机制体制的创新，以及在反腐败上抓一些源头性的工作。

　　闫群力表示，新成立的国家预防腐败局其工作重点在于“预防”。 主要职能是进行宣传、教育、制度建设、机制体制的创新。

　　“新成立的国家预防腐败局将拥有更广泛的职能和权力。”林喆认为，设立高级别的国家预防腐败机构，正是在于能够实现在政策制定、措施落实等方面的统一、高效和权威。

　　(摘自《瞭望东方周刊》)