中国救灾实力从应急到专业 抗灾能力仍呈橄榄形(3)

　　民间，500亿善款怎么用？

　　“在紧急救援阶段，面临的主要任务是在黄金72小时之内抢救生命，解决灾民最基本的生活问题，解决问题的基本原则是速度快，但民间组织或公众参与的程度相对低。政府在决策时，并不需要征得民间组织的同意。”邓国胜说，“但在灾后重建阶段，面临的主要任务是灾民的心理抚慰、生计发展、社区再造等问题，这是适应性的问题。解决适应性问题的基本原则是解决速度相对慢，民间组织或公众参与的程度相对高。”

　　因为有了汶川地震，2008年成为中国“公民社会元年”。在这一年，中国大陆地区民众个人捐款达458亿元，占捐款总额的54%，远高于大陆地区企业捐款数的388亿元。

　　“中国社会存在着丰富的慈善资源，汶川地震进一步唤醒了中国公众的慈善意识，改变了国内的捐赠来源结果。”王振耀在接受《中国新闻周刊》采访时说，“过去几年中，我国个人和企业捐赠保持着2：8的比例。但汶川地震中，来自个人的捐赠首次超过了企业。”

　　那时，民政部慈善事业协调办公室的一份报告中说，“我国的全民慈善已经初现雏形。”

　　2008年9月，民政部社会福利和慈善事业促进司成立，王振耀从呆了11年的民政部救济与救灾司调任社会福利与慈善事业促进司任司长，他比喻接手的是“在汶川地震里长大10岁的中国慈善”。

　　在汶川抗震救灾中，给国人印象最深的是捐款方式的多样性。“以前一提起捐款，给我最直接的反应就是捐款箱。”一位北京市民告诉记者，“但是现在抗震救灾的捐款方式真让我大开眼界，除了募捐箱募捐之外，网上银行转账、手机短信捐款等都出现了，甚至通过网上购物平台都能捐款，让捐款变得十分方便！”

　　因此，把汶川地震捐赠情况和1998年抗洪的募捐数据比较，中国慈善发展的速度就可见一斑：1998年抗洪募捐的款物总计约为64819万元，10年后在GDP总量增长3倍的基础上，2008年汶川地震捐款数额已是1998年的近58倍。

　　“平民慈善的力量到底有多大？”王振耀算了一笔账：“目前我国城市生活的人口是5亿，如果每人一年捐100元钱，仅此一项全国每年就能募集到500亿善款。”事实上，2007年，我国公众和企业的慈善捐赠总额才达到了223.16亿元，这就是说，“平民慈善是我国慈善事业尚待开发的一个宝藏，潜力无穷。”

　　汶川地震之后，中国人的慈善意识迅速觉醒。

　　玉树地震之后，在央视的赈灾募捐晚会上，短短几个小时的时间，就筹得善款21.75亿元。根据国家审计署最新数据显示，截至7月9日，全国共接收“玉树地震”捐赠款物106.57亿元。其中尚未投入使用的资金有98.43亿元，而中央财政今年拨付的重建专项资金另有90亿元。

　　另一支迅速成长的力量是NGO。结合各方面数据估算，汶川地震救灾期间入川志愿者为在130万人次；省内志愿者在300万人次。根据中国社会工作协会志愿者工作委员会专家测算，在其他省市，参与赈灾宣传、募捐、救灾物资搬运的志愿者超过1000万人，所有志愿者的服务价值高达165亿元。

　　救灾，给社会更多机会

　　在汶川大地震的捐赠中，有80%以上的善款间接或者直接捐给了政府部门，或者通过地方慈善机构交由政府统筹使用。但中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金，仍可由这些民间组织自行安排使用。这笔资金大约有74.11亿元，只占到整个救灾捐赠的11.36%。

　　即便如此，在2008年下半年，红十字基金会就从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元，分三轮公开招标汶川大地震灾后重建项目，以基金会对接草根NGO的模式，让民间的资源回归民间。在红十字基金会看来，“这2000万投入的社会效应，远远超过了之前与政府合作、在硬件建设上投入的6亿元。”

　　此后，在2009年8月，中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会，再次面向草根NGO发起了一轮公益项目招标，招标总额同样达到了2000万元人民币。

　　在灾后重建阶段，NGO“招标”的模式，在邓国胜看来是一个“巨大的进步”，因为这是“从政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。

　　然而，中国 “小政府，大社会”的公民社会还远远没有成型。在玉树地震后，7月7日，民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，13家全国性公募基金会募集的善款，需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省方面统筹安排使用。

　　这引发了社会的种种质疑。民政部有关负责人对此解释，这是考虑到“玉树地震灾后恢复重建任务十分艰巨繁重，并面临高寒缺氧、施工期短、交通不便、生态脆弱和建筑资源严重不足等特殊困难”后做出的决定。

　　邓国胜对此评价，“对全国公募基金会的收缴规定，意味着政府的权力更进一步了。” 他认为，从国外的经验看，捐赠资金的多元、分散使用，总体来说效果要优于政府“集中使用”，比如，“对于农村的灾区而言，民宅或学校是集中建设，还是分散建设？建在什么地方，采取什么方式建设？这些问题并没有唯一的标准答案。再比如，采用哪种扶贫模式才能区的最好的扶贫效果？选择哪种重建方案最可行、最有利？这些问题都没有简单的答案，需要人们不断去调整和适应。”

　　“社会参与救灾力量的大小，在一定程度上取决于经济发展的水平、群众的参与意识等，还有一个重要的因素是政府给予的宽松环境。现在的问题是，政府要给社会一个机会。”邓国胜说，“一个理想的模式是，通过民间组织救灾联合会或网络的方式，将民间组织或志愿者纳入救灾管理的体制。” 本刊记者/王婧 文/刘艳平