评论：调整制度激励才能真正终结“超国民待遇”

　　12月1日起,在中国内地投资的外企将开始被征收“城市维护建设税、教育费附加”,这也意味着30年来中国以“市场换技术”而给予外企“超国民待遇”时代终结。然而,利用外资第一大省江苏的地方政府人士却坦言,为引进外资,地方政府在权限内仍可通过征税后由财政或地税部门“返还”等做法,继续给予外资优惠待遇,对此,财税研究人士认为,尽管内外企税制统一,但由于地方政府的“返还”,“外资企业的实际税负仍可能比内资企业低1/3到1/2左右”。(12月2日《21世纪经济报道》)

　　依据制度经济学视角,中央和地方政府间这种“上有政策,下有对策”一再发生的根源,正在于制度激励的不一致,这一点在此次围绕外资“超国民待遇”存废的风波中体现得尤为明显。因此,要彻底根治地方政府对中央政策“选择性执行”甚至“反向操作”的弊端,关键还是要在政策设计中加强政策激励的一致性和协调性,使地方政府的施政目标与中央政策目标统一起来。

　　江苏的地方政府之所以会热衷帮外资企业想办法保留优厚待遇,归根结底还是由于地方政府面临着实实在在的招商引资压力,在现行的各地政绩考核指标中,“吸引外商投资总量”仍旧保持着对官员的“一票否决权”。此时,制度激励的不一致就出现了。中央政策激励官员维护内外资企业待遇的平等化,并且防止外资继续利用优惠待遇扩展劳动密集型产业规模,从而对我国经济结构调整形成阻碍。但是地方官员考核机制的政策目标却激励官员最大限度维护外资的优惠待遇,同时不干预甚至鼓励外资继续从事劳动密集型低端制造业,以保证外商投资的稳定流入。两相比较,考核机制的制度激励由于事关官员“乌纱帽”,显然比中央政策更为“给力”,地方官员使出浑身解数助外资抵消中央政策的压力,也就不难理解了。

　　要命的是,外资已经很多的江苏都尚且如此,那么其他对外商投资更加“饥渴”的地方政府,在维护外资“超国民待遇”方面亦会“有样学样”,甚至“有过之而无不及”。中央维护内外资企业公平公正的努力收效几何,也可想而知。

　　事实上,不只是外资待遇问题,此前地方政府为“节能减排”而罔顾中央保障民生的要求,为拉高GDP增速而冷对保障房建设等种种行为,无一不和制度激励的不协调有关。因此,中央政府在制定相关政策时,应该更多加强制度内部的相互调适,使制度设计者和制度执行者真正同心同德,这样既避免官员在不同制度激励间无所适从,亦避免维护公众利益的政策被消极执行甚至“反向执行”,最终侵害公众权益。(沈旭文)