殡葬行业是人类最古老的行业之一，关乎人生的最后一站。目前，我国在殡葬管理方面尚没有法律，只靠一部部门规章——《殡葬管理条例》来规范殡葬业的方方面面。

　　条例出台10年来，殡葬业出现了非法占地、擅建公墓、炒卖墓穴、垄断经营等诸多问题，在各界人士的呼吁下，一部《殡葬管理条例》修订草案终于向社会公开征集意见。修订案能否修正目前殡葬业的所有问题，部门立法如何走出部门利益的局限，是殡葬业发展的关键问题。

　　千呼万唤始出来

　　殡葬，没有人喜欢谈论这个问题，但没有人能够回避这个问题。从这个角度上说，殡葬管理的法律法规面对的人群最为广泛，与每个人休戚相关。作为普通百姓，如果不是“事到临头”，没有几个人愿意去翻看《殡葬管理条例》，但这个条例却是目前我国殡葬业管理中最重要的部门规章。

　　5月14日，《殡葬管理条例》(以下简称《条例》)修订草案甫一在网上公布，广东省社会科学联合会副主席、广东省社会学会会长范英的电话就繁忙起来。他曾极力倡导通过“国家专门立法”的方式制定殡葬管理法。

　　“几乎都是新闻媒体来商量采访的事情，从这也能看出来，这个《条例》的修订引起广泛的社会关注，分量不轻。”范英对《民主与法制时报》记者说。

　　范英解释说，这个分量不轻有两层含义。第一是目前我国殡葬业发展的现状，用他的话说是“一片混乱”，必须出台新法来整顿。殡葬开销畸高、炒卖墓穴已广为老百姓诟病，甚至殡葬行业的暴利和垄断经营也不是什么秘密。

　　家居北京的赵莹，祖母和婆婆去年相继去世，夫妇俩给两位老人办理丧事、购买墓地花费了将近5万元，赵莹说：“这笔钱都能买一辆微型轿车了，所以现在继‘房奴’、‘车奴’之后，出了个新词叫‘墓奴’，我们就身在其中。”

　　赵莹给记者列举了5万元的开销项目，以证明他们并非“摆谱厚葬”，只以城市的平均消费水平来办理丧事，就已经花掉了这个数字。她最终想说明的是：“殡葬开销太高了，可以想见殡葬企业是多么暴利。”

　　她说：“因为两位老人都在城八区内的医院里过世，每位老人运尸费200元，中档寿衣1000元，整容200元，中档告别厅1000元，普通的火化费380元，中档骨灰盒约1500元。市属公墓中最便宜的也要每平方米6000元，我们买的是9000元每平方米的墓地，每个都是占地两平米，一共36000元。”

　　除了殡葬开销畸高，非法占地、擅建公墓、炒卖墓穴，也是殡葬业混乱的表现。每年清明节前后，作为主管殡葬工作的民政部门，都免不了被新闻媒体罗列一张“清单”出来。

　　范英形象地说：“百姓对殡葬市场的不满，不是因为价格本身，菜价、米价、油价都有升降有波动，为什么百姓没那么大的抱怨，而对于殡葬市场的价格就反应强烈？这是因为市场不放开，市场本身混乱。”

　　他所说的分量不轻的第二层意思是针对法规本身。范英说：“新中国建立之后一直没有对殡葬管理专门制定法律，只有国务院颁布的管理条例，属于民政部制定的部门法，各地方依据条例制定实施细则，我们现在适用的这部《条例》是1997年颁布的。10年来，殡葬行业出现了很多问题，这个条例已经无法解决，显得很单薄，所以社会各界对于殡葬立法的呼声很高。”

　　1999年广东省社会学会成立了殡葬改革专业委员会，专门研究殡葬管理改革问题。民政部下属的长沙民政学院殡仪系也组织教研队伍研究改革课题。2002年，社会各界的呼吁终于引起立法机关的高度重视，殡葬立法被纳入立法计划中。当时，范英和他带领的团队积极宣传他们的主张，即通过“国家专门立法”的方式制定殡葬管理法，而不是通过修改部门法的方式，以彻底解决殡葬业存在的问题。但五年之后，《条例》修订草案的公布显然宣布了答案，立法机关采用了后者，与范英等人的主张相比更为保守的方式。

　　“对这个《条例》修订草案，我感到失望。”范英毫不掩饰地说，“目前殡葬业发展的最根本症结在哪里，就是经营权和管理权不分离，民政部门既是裁判员也是运动员，所以才导致垄断经营，才产生暴利。但这个根本问题，在修订草案里，我没看到能予彻底解决的迹象。修订草案里对于打破垄断，提了原则，但是没有讲到民政部门怎么样彻底退出，没有讲到下属企业如何转制。这些不谈，就等于没有斩断垄断尾巴，所以说，没有撼动根本症结。”

　　民营资本“破冰”之后

　　对于垄断经营的指责，民政部门做出的回复也不一致。

　　一位民政部的官员说：“民政部从未限制非公资本进入殡葬领域。1997年7月国务院颁布的殡葬管理条例，也只规定了建设殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等设施须报经民政机关批准。”

　　中国殡葬协会副会长兼秘书长张洪昌说，目前全国的殡仪馆仍以公营为主，约占80%。公墓经营中民营与公营平分秋色。他虽然否定了殡葬业垄断之说，但他同时谈到，民营公墓更多的也是采取联营方式。

　　长沙民政学院殡仪系教授王夫子认为，民政部门确实没有明文限制非公资本投资经营殡葬行业，当前也的确有民营资本经营殡仪馆或者合营墓园，但是民营资本的份额很有限，生存状态也不理想。一些地方民政部门是将“准入审批权”转化为“经营独占权”，从而实际垄断了殡葬经营。

　　作为“民营殡仪馆第一个吃螃蟹的人”，夏耀红的命运最能说明这个问题。1998年夏耀红得到当时邯郸市市长的支持允诺后，着手申请兴办第一家民营殡仪馆。2003年6月，总投资3500万占地50亩的天渡殡仪馆落成。

　　然而天渡殡仪馆命途多舛，兴建过程中屡次被省市民政部门以“非法”的名义调查，开业前又被有关部门以同样的名义“叫停”。当年12月，夏耀红写信给全国人大内司委，内司委致函国家民政部，民政部派人调查。最终，民政部在给全国人大内务司法委员会办公室的答复函中认为：目前可取的处理方式是面对现实，因势利导，不再将其(天渡殡仪馆)作为非法项目予以追究。通过检查协调，将其纳入现有的殡葬管理体系之中，与其他殡仪馆同等对待。

　　总算名正言顺的民营殡仪馆好不容易开业，更棘手的问题却接踵而来。据当时的报道，邯郸市各医院太平间不准死者家属将尸体拉往天渡殡仪馆火化。有市民反映，有些单位报销火化费，指定必须是要到国有殡仪馆。尸源成为天渡殡仪馆最大的难题。

　　由于没有尸源，天渡殡仪馆无法实现效益，夏耀红只能从自己的其他产业中周转资金贴补殡仪馆运营。每月亏损几十万的夏耀红勉强维持了一段时间，最终，这家民营殡仪馆被邯郸市民政局以3300万元的价格收购。

　　夏耀红经营民营殡仪馆的例子，正好能表达范英的一个观点，他不同意殡葬业的“垄断消除论”。他说：“现在有这种观点，认为殡葬业消除了垄断经营，理由是民营资本已经进入，民政部门下属的国有企业也和非公资本合作经营。我反对这种观点，因为看一个行业是否属于垄断，不能看主管部门有没有‘破冰’，不能只看有没有非公资本参与，应该看行业内适用的体制对于消除垄断是否起着决定性的作用。”

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