中国近30年的改革从农村发动，家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展为城市改革打下了基础。然而，当20世纪80年代后期，改革中心转向城市，国家对农村社会的发展却缺乏整体的政策着力。观察者甚至认为，考虑到土地产权和地方治理结构方面，中国农村的改革，是“未完成的工程”。20世纪结束之际，中国面临严重的乡村治理危机。

　　“大包干”对农业生产的推进力，到1985年左右已经释放完毕，从这年开始，农民增收趋缓。1988年以后，农民负担增长超过收入增长。“七五”期间，全国农民上交的村提留和乡统筹，年均增长20.1%，增长速度比国家税金高2.8%，比农民人均收入高16.4%.然而，把农民负担问题完全归咎于乡镇政府并不合理，制度是最深刻的原因。2006年以前，中国是世界上唯一专门向农民征收农业税的国家。20世纪90年代实行的财政“分灶吃饭”和“分税制”改革，导致了一个结果：在整个行政体系中，一方面，财权向上集中；另一方面，事权通过目标考核下压。在目标考核的压力(尤其是收费任务)和自利的本能中，乡镇一级政府机构和人员迅速扩张。仅湖北监利县一个乡镇财政所，人员就有100多人。

　　中国的乡村，何去何从？

　　“关键词” 新农村建设

　　以免除农业税为开端，以国家财政对农村倾斜、推进农村综合配套改革为主要手段，“多予、少取、放活”的“新农村建设”正在中国———这个古老的农业大国逐步推展。

　　中国社会科学院学部委员张晓山研究员，曾经在2006年1月，在中共中央政治局进行第28次集体学习中讲解“新农村建设”。他留意到这一届政府对于发展模式的反思：“我们实现了每年10%GDP的增长，却没有实现发展经济学意义上的发展———公平分配基础上的增长。如果不能纠正扭曲的分配格局、让农民分享发展的成果，那么我们的改革就不能成功。”

　　张晓山认为，党的十六届三中全会提出以人为本、“五个统筹”的科学发展观，四中全会则提出和谐社会，到五中全会提出“社会主义新农村建设”，中间的轨迹非常清晰。而2004年“增加农民收入”、2005年“提高农业综合生产能力”、2006年“建设社会主义新农村”、2007年“发展现代农业”，这四个中央1号文件之间的逻辑也相当明了。农民收入增长，国民经济的发展才有一个坚实的底蕴，这是治本；作为人口大国，要保证粮食安全问题，就必须建设、保护自身的综合生产能力，这涉及到基础设施、市场体制建设、技术支持的问题。而新农村建设，则是“一个根本的大手笔，大的战略思考，是对我们改革开放以来在农业农村的战略选择的一个反思。”

　　然而，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为要求的“新农村建设”，在执行的过程中尽管亮点不少，却同时存在若干偏差，急功近利、运动式、官方一手包办、盲目模仿的做法，以及以村容为重点的“新楼建设”大量出现，很多地方以惯用的手法制造政绩，甚至造成新的农民负担。于是，2007年，具有某种纠偏的意味，“1号文件”重新回到现代农业的主题。

　　张晓山指出，系列“1号文件”都一再强调了新农村建设的重要性和难度，多次提到城乡二元结构长期积累的、制约农业和农村发展的各种“深层次矛盾”没有消除，农业和农村的发展处在艰难的爬坡阶段。“新农村建设”的战略举措，是从长远的角度来考虑，而非用运动和短期行为解决问题“。

　　新农村建设的手段，必须和全面促进乡村社会发展的目标协调一致。中央一再强调：在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。

　　因此，新农村建设是一个动态的过程，各地因地制宜、起点有高有低、速度有快有慢，不搞达标评比，也不设统一标准。甚至可以说，过程与结果一样重要。对于地方已经习惯的以GDP为核心的标准，新农村建设含蓄地作出扬弃。

　　这个过程，某种意义上说，有着更多开放性，容纳了体制创新的多种可能。

　　转折

　　“1号文件”回归农业

　　2003年，中央农村工作会议进一步强调要形成统筹城乡经济社会发展的完善体系，其锋芒所指显然是城乡的“二元结构”；会议提出了新要求———将“三农”问题作为全党工作的“重中之重”。3月的“两会”，温家宝总理向世界表白“共产党人一定能走出黄宗羲定律的怪圈”；农村税费改革试点工作随即在全国范围推开。

　　更加意义深远的一个事件发生在年底：本应2004年初召开的中央农村工作会议特意被提前到2003年岁末，使会议的文件顺理成章地排在2004年1号的位置。如此安排，正与1982年到1986年中央五个关于农业的“1号文件”遥相呼应———当年的“1号文件”极大地解放了生产力，把改革推上快车道。而“1号文件”的回归，是暗示，更是明确，农村工作又摆到了首要位置。

　　22年以后的这个1号文件，就是《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。此后一连4年，中共中央、国务院连续发出4个关于“三农”的“1号文件”，一系列支农惠农政策逐步明朗。而作为微妙而有力的暗示，本届政府最高领导人，也一连3年，选择在大江南北不同的乡野农家辞旧迎新。

　　对于9亿农民，2006年1月1日，注定成为历史的地标。这一天，农业税正式废止。这标志着公共财政即将实现“两个转变”：由过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；公共财政开始惠及农村……

　　而1个月后播发的2006年“1号文件”，则对十六届五中全会提出的“社会主义新农村建设”进行了完整的部署。这意味着60%-70%中国人生活的农村，重新进入新一轮社会发展的主流。在本届政府，随着全面建设小康社会工作的推展，迁延20年的三农难题，进入政策攻坚新阶段。

　　少取

　　惠农政策应对危机

　　2003年，中国人均GDP达到1090美元。国际经验表明，人均GDP1000美元，可能是“危”、“机”兼具的转折。关于“拉美化”的讨论开始兴起。在2004年“两会”期间的中外记者招待会上，国家发改委主任马凯说：“已有的国际经验显示，很多国家在人均GDP超过1000美元之后，可能会出现这样两种前途：一种是进入‘黄金发展期’……另一种是出现所谓的‘拉美现象’，即面对各种矛盾凸现，处理不当，结果走向贫富悬殊、失业激增、分配两极化、社会矛盾激化，导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至引发社会动荡和倒退。”

　　决策层对社会整体性危机的担忧并非空穴来风。从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。中国经济的高速增长长期依赖出口与投资拉动，内需不足已成为经济结构失衡的死穴；而农村地区的消费不足，是扩大内需的最大制约。

　　而中国农业，则在2003年面临更加现实的警讯：耕地连年减少，粮食大幅减产。粮食安全、农民收入和社会冲突的数重危机下，《关于促进农民增加收入若干政策的意见》成为题中之义。评论者认为这个文件是时隔多年以后“三农”工作在全党工作位置中的“标志性回归”，其核心政策是“两项减免，三项补贴”，即：取消农业特产税，5年内减免农业税；推行种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴三项补贴政策。

　　这些惠农政策使2004年成为一个重要的转折点，中国农业得以走出了多年的徘徊局面。粮食生产出现重要转机，2004年是建国以来增产最多的一年，农民收入也从这年开始，一连三年增长超6%，是1985年以来的首次。通过免征农业税和降低农业税税率，全国农民共减轻农业税负担约302亿元，人均税费下降44.3%.此后的几年，“少取”的政策持续并不断深入完善，中央财政实际用于“三农”的各项支出逐年增加。

　　取消农业税是一个标志：从此，以剥夺农村为代价的增长阶段戛然而止。学者秦晖认为，免除农业税是建构现代国家的需要，它的深刻意义在于为建构一个现代国民国家创建更广泛的合法性基础。

　　多予

　　财力分配转向“三农”

　　与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额约1250亿元，人均减负约140元。农村的恩格尔系数也逐渐下降。政府并未止于危机应对，一些立足消弭结构性差异的工作同时进行。

　　20年来城乡居民的收入比一直在拉大，2006年已经达到3.28：1，绝对额的收入差距达到8172.5元。如果把城市居民享有的卫生、教育、社会保障等政府“隐性补贴”计入，中国城乡差距可能超过6∶1.在这背后，不仅仅是农业收入低下的问题。在以户籍作为提供公共产品凭据的二元社会结构中，大部分农民长期被排除在公共财政的惠及范围之外，农村地区相对因陋就简的公用事业，大多由农民出钱出力建设。

　　国家财力分配向“三农”转向，被学界认为是本届政府三农新政的核心部分。2005年中央“1号文件”明确提出实行“工业反哺农业、城市反哺农村”的方针。“反哺这个词很重要，”中国社科院农村发展研究所于建嵘研究员说，“这表明不是给农民施舍，而是还债。”从1979年至1994年，政府通过农业税费提取农业剩余近13000亿，而同期政府对农业的支出仅仅3700亿。

　　进入21世纪以来，对农村进行财政倾斜的物质基础逐步积累成熟。2006年接近4万亿元的财政收入，让取消数百亿农业税成为可能。

　　农村社会保障已经成为中央急于着力的重点，新增社会事业经费主要用于农村、用于县以下的比例不低于70%的原则一再被强调。2003年，中国首次由财政注资启动新型农村合作医疗试验，原定2010年前基本覆盖中国农村的目标，被提前到2008年。2005年底，“农村义务教育财政保障机制改革”计划启动，农村义务教育被纳入国家财政保障范围，到2010年，不含教职工工资，国家财政将新增农村义务教育经费2182亿元。今年春季开学时，农村义务教育阶段的学杂费全部免除。2007年年底前，农村低保制度将在全国31个省(自治区、直辖市)全面建立。

　　研究者指出，在全球化的背景下，“三农”已经衍生出“新三农”———农民工、失地农民、农业村落终结的问题。尽管在土地权利和户籍改革方面，尚无实质性变化发生，但农民工和失地农民的境遇在持续改善中。2006年出台的“国办发29号文”，首次要求把被征地农民全面纳入社会保障体系；到今年为止，农民工中数千万人已经进入养老保险和工伤保险体系。

　　放活

　　农村改革综合配套

　　新农村建设的原则是“多予、少取、放活”，而“多予”要确保惠及农民，“少取”成果的巩固，都仰赖“放活”———综合配套改革的成功；而后者，则是其中最艰难的部分。

　　“放活”的尝试和探讨一直都在进行中。农村市场机制建设方面，今年，银监会已经完成相关规范制定，批准在6省(区)开始农村新型金融机构试点，2008年试点范围再扩大到15个省(区)左右，资金被不断抽离农村，农村发展得不到信贷支持的状况有望好转。而广东进行农村集体建设用地上市流转的试点也引起极大关注，这意味着农民将被允许从集体土地中得到增值利益，“半截子产权”可望完善。

　　7月，《农业专业合作经济组织法》正式生效。从此，农民可以在自愿、自助、自治的基础上组织起来，面对工商资本，增强谈判能力、获得更大市场分额和利益。正如立法参与者苑鹏指出：“这给农民一个能力建设的机会，是对农民的赋权”。

　　年中，重庆市和成都市正式成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，国家发改委表示，统筹城乡发展的最终目标是要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。

　　这些尝试固然让人期待，但三农问题，常常牵一发而动全身。免征农业税意义重大，同时也让一系列相关改革———调整国民收入分配格局、转换基层政府和村民自治组织的职能势在必行。

　　2007年，中央及省市两级为农村税费改革给予基层的转移支付合起来两项超过1000亿元；而国家统计局测算的数据显示，在农村“费改税”前，全国乡镇每年至少需要2590亿元才能合法生存，中间差距仍然巨大。考虑到全国乡村两级债务四五千亿元，形势就更加严峻。即便转移支付足以填补缺口，如此大额资金的立法监管，防止寻租行为和决策的随意性，也将成为新的课题。

　　取消农业税之前，乡镇一级政府的重要职能，是收取税费；相应地，农业税和相关收费是乡村治理的经济基础。农业税废止，乡镇政府职能转化，甚至乡镇存废，都成为讨论的焦点。

　　根本

　　政府治理“有破有立”

　　如果政府职能不转变，庞大的行政机构无法精简，地方政府扩大预算和机构的惯性冲动将导致新一轮农民负担的回归。然而，国务院发展研究中心赵树凯研究员在10省(区)20乡(镇)所做的调查表明，改革开放以后的三轮乡镇机构精简，收效甚微。研究者在调查中了解到，一些地方的“吃饭财政”变成“生死财政”：计划生育、殡葬管理之类，成为乱收费的新出口。

　　从中央到村里，有一个漫长的执行过程。如何让政策不在执行过程中走样或者消解，政策资源不在运行中被层层侵蚀？赵树凯指出，新农村建设，面临一个最根本的问题：政府治理。推进政府治理需要“有破有立”。在政府系统内部，要破解上级集权过多，在政府系统外部，要破解政府对于乡村社会的控制过多。

　　中央一再强调，农民是新农村建设的主体。但关键在于，如何真正处理好农民群众的主体地位和政府的主导作用之间的关系，也就是基层政府治理与乡村社区自治之间的关系。

　　中央政治局去年11月的集体学习，作为多年研究基层治理的专家，赵树凯讲解的题目就是基层民主。他观察到，在各地迅速扩大的乡镇党委书记的直接选举，通过强化群众的民主权利，对基层政府的问责性产生了积极影响，也使基层政府与基层社会的关系更为紧密。在他看来，基层民主的朴素逻辑就是：“要相信基层干部和群众的智慧。”

　　农民在经济和社会生活中的创造力，在很大程度上成就了整个中国改革。从“大包干”到流动就业，经验表明，政策和制度的调整，只有以农民自身的需要为前提才能具有生命力。“新农村建设”的意义在于，农民的需求被放到发展战略的核心。如何围绕这个核心，把农民从体制的束缚中解放出来，赋予和保障农民基本的公民权利，尊重农民在社会和经济生活中的自主选择，也许是新农村建设的必经之路。

    记者 李军(感谢中国社科院农村发展研究所张晓山研究员、党国英研究员、苑鹏研究员、于建嵘研究员、国务院发展研究中心赵树凯研究员)