2008年6月25日，全国监狱体制改革工作会议召开。这标志着一场涉及全国监狱的体制改革全面启动，改革的方向是彻底改变监狱办企业、监狱办社会等带有计划经济色彩的体制。

　　“以一当二”的弊端

　　山东省监狱管理局的办公楼里，表彰公告栏上贴着先进监狱干警的照片和事迹。在被表彰的十几名干警中，80%的表彰理由与他们促进监狱生产有关。其中一位干警被描述为：“废寝忘食地研究机床，他通过革新生产技术，大大提高了机床的生产效率。”2008年6月25日之后，类似的表彰事迹也许会从山东省监狱管理局的公告栏里撤换下来。

　　6月25日，全国监狱体制改革工作会议在北京召开，会上提出全国监狱体制改革将全面推进。据出席会议的司法部部长吴爱英介绍，改革的方向是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，扭转监狱办企业、监狱办社会的现行机制。这意味着，监狱干警将专心于帮助、惩戒、改造罪犯的工作。

　　这是一场始于2003年的改革。山东省监狱并不在第一批确定的试点改革的名单里。当时，山东省监狱还在老体制之下，过着“以一当二”的日子。所谓“以一当二”是指：一个单位有两块牌子，一块是监狱，一块是企业；一个单位有两项任务，一个是刑罚执行，一个是经济生产；一个单位负责人有两种职务，一个是监狱管理者，一个是企业负责人。

　　这种监狱体制由解放初期沿袭而来，在1951年、1954年及1994年出台的多个监狱管理法律文件中被确定下来。1994年出台的监狱法明确规定，监狱应该根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动。《劳动改造条例》中也明确将监狱生产的收入规定为监狱经费来源之一。由此，具有中国特色的监狱体制形成，监狱职能和企业职能集于一身，监狱生产成为监狱工作的基本内容之一。改革之前，全国700余所监狱都在这种体制之下。

　　上海是第一批被列入试点名单的城市，为此，上海专门成立了监狱体制改革专家组对改革前后的体制进行了细致的调研。专家组调研发现，这种体制曾经发挥过积极作用。但问题出在随着我国社会主义市场经济体系的深入发展，这种集监狱职能和企业职能于一身的特殊监狱形态显现出运行矛盾。

　　在原有体制下，监狱经费实行部分自给自足，监狱企业的收入是监狱的主要收入来源之一。中国法学会监狱法学会秘书长任启才告诉《民主与法制时报》记者，原有体制弊端衍生的一个很恶劣的现象：监狱企业收入的空间演变为监狱警察滋生腐败的温床。

　　任启才特别提到了大连监狱一起被曝光的恶性案件。2000年，在大连监狱服刑的邹显卫通过所揽的工程为大连监狱创收上百万元。邹显卫因此获得种种特殊待遇。他不仅在监狱里住特别单间，并有两名犯人充当勤杂人员为他服务。邹显卫还通过向时任监狱长的谢红军行贿而获得减刑。邹显卫入狱时因故意杀人罪、流氓罪、非法拘禁罪被判处死缓，在两次获得减刑后，他又被保外就医。当年4月，处于保外就医期间的邹显卫率团伙在一家洗浴中心开枪制造血案，震动高层。他在监狱内行贿等事随之暴露出来。

　　邹显卫案并不是监狱原有体制弊端暴露的唯一案件。任启才秘书长介绍，监狱办企业出现的弊端以及表现为监狱腐败、监狱权力寻租的问题在上世纪80年代末已经出现，在90年代尤为明显。

　　这个时间正是司法部酝酿监狱体制改革的时候。2000年初，司法部已开始进行监狱体制改革的论证和调研，时任犯罪预防研究所所长的郭建安受命组织了一个10人小组进行改革前的“预热”。2001年1月，“进入21世纪的中国监狱工作论坛”在北京举行，核心内容是讨论监狱体制改革的具体方案。

　　2003年，司法部确定了第一批监狱体制改革的试点地区，黑龙江、江西、湖北、重庆和上海等地率先参与改革。改革的方向正是司法部长吴爱英6月25日在监狱体制改革工作会议上强调的16个字：全额保障、监企分开、收支分开、规范运行。

　　7月2日，司法部监狱管理局相关官员接受本报记者采访时说，监狱体制改革可以分成如下方面来认识：第一，改革的总体目标是，监狱经费纳入财政保障，建立监狱经费动态增长机制；建立监管改造和生产经营两套管理机制，强化监狱刑罚执行职能；建立执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制，促进公正执法；建立完善监狱和监狱企业管理制度体系，保证新型监狱体制规范运行。

　　其次，改革细化为五方面的工作：一是要建立和完善监狱经费保障制度，实现全额保障。要切实落实改革资金，把监狱执法经费列入财政预算。二是要建立和规范监狱和监狱企业运行机制，实现监企分开。三是要建立监狱执法经费支出和监狱企业生产收入分开运行机制，实现收支分开。四是要分离监狱办社会职能，实现监社分开。五是要推进新体制机制协调有序运转，规范监狱管理，规范监狱企业运行，规范监企关系，规范收支分开，规范警察管理，规范工人管理。

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