中国法治建设年度报告(2009年)(全文)

　　前言

　　一、关于立法工作

　　二、关于依法行政

　　三、关于审判、检察、公安和司法行政工作

　　四、关于司法体制和工作机制改革

　　五、关于法律监督

　　六、关于人权的法治保障

　　七、关于知识产权保护

　　八、关于环境法治建设

　　九、关于法制宣传

　　十、关于法学教育和法学研究

　　十一、关于国际交流与国际合作

　　结束语

　　附录

　　前言

　　2009年，是中华人民共和国成立60周年。60年来，中国的法治建设，经历了新中国成立之初的初创时期，“文化大革命”的严重破坏时期，以及改革开放以来的全新发展时期。经过60年的艰辛探索，中国共产党和中国人民深刻认识到“法治废则国家乱，法治兴则国家安”，找到了一条符合中国国情的法治建设道路———中国特色社会主义法治道路。中国共产党和中国人民将沿着这条道路坚定不移地走下去。

　　2009年，是进入新世纪以来中国经济发展最为困难的一年，也是各种社会矛盾凸显的一年。在中国共产党的坚强领导下，法治建设为保障经济平稳较快发展、促进社会和谐稳定发挥了重要作用，取得了新的进步。中国特色社会主义法律体系建设迈出决定性步伐；依法行政、建设法治政府取得良好成效；司法体制和工作机制改革取得突破性进展；法制宣传、法学教育和法学研究成果丰硕。2009年中国法治建设的成就再一次证明，依法治国是实现国家繁荣昌盛、社会和谐稳定、人民幸福安康的必由之路，是保证党依法执政、国家机关依法行政、司法机关公正司法和人民群众依法享有权利的必由之路。继续坚定不移地贯彻实施依法治国基本方略，必将使中国特色社会主义伟大事业进一步显示出无比旺盛的活力和无限美好的前景。

　　一、关于立法工作

　　2009年，全国人大常委会共审议23件法律和有关法律问题的决定草案，通过12件法律案、2件法律清理决定案和1件有关法律问题的决定案，国务院制定了21件行政法规，有立法权的地方人大及其常委会制定并向全国人大常委会及国务院备案的地方性法规600余件，为确保2010年形成中国特色社会主义法律体系作出了巨大努力。

　　(一)制定、修改了一批重要法律

　　———制定侵权责任法。侵权责任法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要民事法律，关系广大人民群众的切身利益。2009年12月，全国人大常委会第十二次会议审议通过了这部法律。该法从我国国情和实际情况出发，对民法通则确立的相关基本制度作了细化、补充和完善，明确我国侵权责任制度实行过错责任和无过错责任相结合的原则；规定因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金；对侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。该法还就医疗损害、环境污染、产品缺陷、网络侵权、交通事故、动物损害等作了具体规定，界定了法律责任、赔偿范围和赔偿标准。

　　———制定食品安全法。食品安全事关人民群众身体健康和生命安全。2009年2月，全国人大常委会第七次会议审议通过了这部法律。该法针对食品卫生安全制度和监管体制不够完善导致食品安全事故时有发生的情况，重点就建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度，加强食品生产经营各环节的监管，强化生产经营者的责任，健全食品安全监督体制，畅通消费者权益救济渠道等作出了明确规定。2009年7月，国务院依据食品安全法制定了食品安全法实施条例，进一步细化了食品安全法的规定，增强了相关制度的可操作性。

　　———通过刑法修正案(七)。2009年2月，全国人大常委会第七次会议审议通过了刑法修正案(七)，对贪污贿赂、破坏社会主义市场经济秩序、侵犯公民权利等方面犯罪的定罪量刑作了完善。修正案增加了关于利用国家工作人员影响力收受贿赂犯罪的规定，将国家工作人员近亲属或者其他关系密切者，通过该国家工作人员的职务行为或者便利条件，为请托人谋取不正当利益，索取或者收受请托人财物的行为，作为犯罪追究刑事责任；将金融机构从业人员利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开的信息，违反规定从事相关证券、期货交易活动的行为，作为犯罪追究刑事责任；将特定单位工作人员出售、非法提供、非法获取公民个人信息，情节严重的行为，作为犯罪追究刑事责任；增加了组织领导传销活动罪等。

　　———制定海岛保护法。中国主张管辖海域有300万平方公里，500平方米以上的海岛有6900多个，是海域辽阔、海岛众多的海洋大国。2009年12月，全国人大常委会第十二次会议审议通过的海岛保护法，针对随着经济快速发展带来的海岛生态破坏严重、海岛数量急剧减少和一些海岛被违法占用等情况，确立了科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的海岛保护原则，明确了无居民海岛属于国家所有，规范了海岛工作管理体制，建立了海岛保护规划、生态保护、开发利用以及海岛保护监督检查制度，设立了特殊用途海岛的特别保护制度，强化了相关法律责任。

　　———修改统计法。统计法是1983年制定的，1996年曾作过一次重要修改。2009年6月，全国人大常委会第九次会议根据新情况新问题，又审议通过了统计法修订草案。这次修改的重点是：完善统计人员独立调查、独立报告、独立监督的法律机制；加重对领导干部人为干预统计工作、统计机构和统计人员弄虚作假、调查对象提供不实统计资料等违法行为的法律责任；建立严格的统计调查审批制度和对被调查者资料的保护制度等。为防止对统计工作的行政干预，修改后的统计法明确规定地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。

　　2009年，全国人大常委会还制定了驻外外交人员法、人民武装警察法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，修订了保险法、邮政法，修改了全国人大常委会议事规则、可再生能源法，通过了关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定；审议了社会保险法草案、选举法修正案草案、国家赔偿法修正案草案、行政强制法草案、村民委员会组织法修订草案、国防动员法草案、保守国家秘密法修订草案、石油天然气管道保护法草案。

　　(二)制定、修改了一批行政法规和地方性法规

　　2009年，国务院依据宪法、法律，制定了一批行政法规。在保障和改善民生方面，制定了食品安全法实施条例、流动人口计划生育工作条例、全民健身条例、保安服务管理条例、彩票管理条例和广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法，修订了特种设备安全监察条例和旅行社条例。在保护环境、保障和促进节能减排方面，制定了废弃电器电子产品回收处理管理条例、防治船舶污染海洋环境管理条例、规划环境影响评价条例、放射性物品运输安全监督管理条例和基础测绘条例。在巩固和增强农业基础地位、提高农业生产能力方面，制定了抗旱条例和农业机械安全监督管理条例。在推动政府全面正确履行职能方面，制定了政府参事工作条例和行政学院工作条例。

　　2009年，有立法权的地方人大及其常委会特别是各省级人大常委会，根据本地区经济社会发展的需要，遵循与宪法、法律和行政法规不抵触、有地方特色、能操作的原则，制定了一批地方性法规。如：北京市人大常委会针对村民普遍使用原有宅基地翻建新房的情况，审议通过了城乡规划条例，明确规定该项规划许可管理应当发挥村民委员会作用，切实维护农民的相关权益。上海市人大常委会审议通过了上海市推进国际金融中心建设条例，努力营造有利于金融创新、金融市场体制建设、吸引人才的法制环境。山东省人大常委会修订了节约能源条例，对节能标准体系和社会服务体系、节能的鼓励政策和法律责任等作了明确规定。江苏省人大常委会审议通过的专利促进条例，在鼓励发明创造、规范知识产权管理、加大专利保护力度等方面，作了许多具有地方特色的新规定。浙江省人大常委会制定的流动人口居住登记条例，建立了居住证制度，结束实行暂住证制度，对加强社会建设和管理，维护社会稳定具有积极促进作用。广东省人大常委会制定的粮食安全保障条例，是全国第一部全面规范粮食安全保障工作的地方性法规，对完善市场机制，加强政府宏观调控，强化政府保障粮食安全的责任等，具有重要意义。四川省人大常委会制定的城市排水管理条例，在全国率先将城市排水管理工作纳入法制轨道。

　　(三)集中开展相关法律清理工作

　　2009年集中开展了法律清理工作，并取得了阶段性成果。这是确保2010年形成中国特色社会主义法律体系的重要举措，是保证法律体系科学统一和谐的内在要求。按照全国人大常委会工作部署，从2008年下半年开始，全国人大各专门委员会和全国人大常委会工作机构以及国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关方面，对现有法律进行了全面梳理。针对发现的问题，全国人大常委会经过认真研究、反复论证，进行了分类处理。一是废止了8部法律，包括公安派出所组织条例，城市街道办事处组织条例，华侨申请使用国有的荒山荒地条例，华侨捐资兴办学校办法，关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定，关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定和关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定。二是一揽子对59件法律的141个条文作出修改，并对清理中明确需要修改的其他法律，补充列入立法规划和年度计划，抓紧进行修改。三是督促国务院和有关方面抓紧制定与法律配套的相关行政法规，并明确今后在确定立法项目、起草法律草案时，凡需要制定配套行政法规的，应当争取与法律同步实施。

　　(四)推进科学立法、民主立法

　　坚持科学立法、民主立法，是提高立法质量的必然要求，是扩大公民对立法的有序参与的重要途径。2009年，全国人大常委会不断探索更加有效的方法，积极推进科学立法、民主立法。

　　———重视发挥人大代表在立法工作中的作用。编制立法工作计划时，专门听取人大代表的意见，认真研究并采纳代表议案和代表建议中提出的立法项目。2009年，有21件代表议案涉及的10个立法项目列入全国人大常委会会议议程审议。审议法律草案时，邀请人大代表特别是提出相关立法议案或者立法建议的人大代表列席常委会会议，专门委员会也邀请代表列席相关全体会议或者出席专题会议、座谈会、论证会等，认真听取和吸纳他们的意见。

　　———扩大公民对立法工作的参与。公布法律草案征求全社会意见以及召开立法座谈会、听证会、论证会，是中国立法法规定的扩大公民参与立法工作的重要制度，是各阶层、各利益群体的诉求都能在立法过程中得到充分表达，以及防止利益部门化、部门利益法制化的重要途径。2009年，全国人大常委会审议的所有法律草案及其说明，都在中国人大网专栏中公布，并通过报纸、广播、电视、网络等媒介，广泛进行法律草案相关问题的宣传，充分调动了公民参与立法的积极性。社会保险法草案在两个半月的征求意见期间，共收到意见建议7万余条，对群众反映集中的养老保险和医疗保险等方面的意见，经过研究后吸收进了法律草案。制定侵权责任法时，针对如何解决医患纠纷问题，全国人大常委会的立法工作部门不仅直接听取有关部门、医疗单位、患者的意见，还多次召开国内国际研讨会、座谈会等，听取专家意见，借鉴国外有益做法和经验。

　　2009年国务院不断扩大行政法规草案公开征求意见的范围，先后有24件行政法规草案在中国政府法制信息网上全文公布。同时，还委托地方政府、基层群众自治组织、人民团体等征求群众对法律草案、行政法规草案的意见。

　　有立法权的地方人大通过公开征集立法项目、公布地方性法规草案、举办座谈会、论证会、听证会等方式，不断扩大立法的民主化。

　　———开展立法后评估工作。立法后评估是提高制度建设质量的重要保障，也是《全面推进依法行政实施纲要》提出的原则要求。国务院法制办从2006年起探索开展立法后评估工作，选择了艾滋病防治条例、特种设备安全监察条例等12部行政法规进行了立法后评估，取得了较好效果。2009年，又选择国家自然科学基金条例等6件行政法规进行立法后评估。

　　二、关于依法行政

　　2009年，按照建设法治政府目标，围绕贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，中国的依法行政工作取得新的进展。

　　(一)接受国家权力机关的监督

　　各级国家行政机关对同级国家权力机关负责、受其监督、向其报告工作，是宪法确立的中国政治制度的一大特点，也是确保各级政府依法行政的重要国家制度。2009年，国务院认真实施全国人大批准的政府工作报告，重大问题及时向全国人大常委会报告，并根据全国人大常委会审议意见，进一步加强和改进政府的相关工作。

　　———关于农村社会保障体系建设。2009年4月，国务院向全国人大常委会作了《关于农村社会保障体系建设情况的报告》，全国人大常委会审议后提出了审议意见和建议。国务院对审议意见逐条逐项进行了认真研究，提出了改进工作的措施，包括：提高农村低保标准，督促各地在重点将因病、因残、年老体弱而丧失劳动能力等致贫人口纳入低保范围的同时，积极把其他符合当地低保条件的贫困人口纳入低保，努力推进应保尽保；制定《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖；认真落实“社会保障费用不落实的不得批准征地”和“先保后征”的要求，切实解决被征地农民的社会保障问题等。

　　———关于四川汶川特大地震灾后恢复重建工作。2009年6月，国务院向全国人大常委会作了《关于四川汶川特大地震灾后重建工作情况的报告》，全国人大常委会在审议中围绕灾后居民的住房建设、处理好恢复重建的质量与速度的关系、确保恢复重建的资金安全、重视心理救助和生态修复等，提出了意见和建议。国务院组织各有关部门认真研究了全国人大常委会的审议意见，对国家应急管理工作进行了全面总结和反思，围绕健全应急管理体制机制、完善应急管理法规、强化灾害监测预警能力、加强应急管理保障能力等，提出了改进和加强工作的思路和措施，并于2009年12月向全国人大常委会作了书面报告。

　　(二)应对国际金融危机的冲击

　　面对国际金融危机的严重冲击，国务院出台了一揽子计划和一系列重大措施，在积极运用经济、行政等手段有效应对的同时，高度重视运用法律手段，充分发挥法治在应对危机中的作用。通过加强有关防范金融风险方面的制度建设，适时将应对国际金融危机冲击的政策措施转化为法律制度；通过创新行政管理体制机制，完善行政执法体制，提高法律法规的实施效果；通过清理和规范行政事业性收费，切实减轻企业负担；通过积极运用法治思维和法律手段定分止争，妥善化解社会矛盾，解决因国际金融危机引发的各类矛盾纠纷。

　　(三)深化行政执法体制改革

　　2009年，各地区、各部门进一步推行行政执法体制改革，减少行政执法层次，适当下移行政执法重心。继续贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，严格实行行政执法主体资格制度、行政执法人员持证上岗和亮证执法制度，开展行政执法评议考核、绩效评估、质量考评、案卷评查等活动，进一步规范和监督行政执法活动，加大对行政执法中违法行为责任的追究力度，促进了严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，探索开展相对集中行政许可权工作。积极开展规范行政裁量权工作，全国有14个省级政府和环境保护部、国家工商总局等部门制定了规章或规范性文件，对有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款予以细化和量化。有15个省级政府建立了行政执法案卷评查制度，明确了评查的主体、范围、方式、内容、标准等，加强了对市县行政执法机关及其执法人员履行法定职责情况的评议考核和责任追究。

　　(四)开展行政复议工作

　　2009年，国务院共收到行政复议申请831件，办结799件。其中，正式立案并办结的行政复议案件中，作出维持裁决的占57.0%，作出变更、确认违法以及其他裁决的占43.0%。

　　(五)推进地方政府依法行政进程

　　经国务院同意，国务院法制办先后与深圳市、湖北省和重庆市政府签署了建设法治政府的合作协议，开展多方位、多层次推进法治政府建设的探索。2009年，国务院法制办通过业务指导、人员培训、干部交流等多种方式，指导地方政府结合本地实际，探索推进依法行政、建设法治政府的途径和措施，提升地方法治政府建设水平。许多地方政府结合本地实际，将法治政府目标细化、量化，制定了法治政府建设指标体系。深圳市出台了全国首个法治政府建设指标体系，安徽省、四川省出台了市县政府依法行政指标体系。国务院法制办积极支持、指导地方进行政府法制理论和实践创新，推动了全国依法行政水平的提高。