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油价改革“悬案”:等待条件成熟的路可能会很长

2005年03月14日 15:07

  (声明:刊用《中国企业家》稿件务经书面授权并注明摘自《中国企业家》。)

  春节前,在北京工作的周先生因为换了工作、上班距离太远,咬咬牙决定买车,他开始四处打听车市信息。这时他发现,在朋友们给他的忠告中,“省油”这两个字出现的频率很高。那干脆就买个耗油低的吧,可是他又发现,在车市一片阴跌的气氛下,像富康1.4这样小排量的轿车竟然不降反升。

  也就是在他决定买车的这几天,国家发改委价格司的官员正在埋头做一份关于成品油价格形成机制改革的方案,有媒体报道说它有可能在春节后不久出台。如果周先生了解到这个方案可能带来的影响,只怕他买车的想法会有更大的动摇。因为按照目前的市场情况,改革方案最可能导致的结果是油价上涨。

  现行油价形成机制的逻辑

  目前周先生看到的油价,其实是一个政府、垄断企业和消费者博弈的结果。目前油价的制定规则是这样的:当新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格平均涨跌幅超过一定程度,发改委就可以以发布指导价的形式调整国内油价。中石油、中石化两大集团按照发改委公布的指导价,在上下浮动8%的幅度内制定零售价格。但发改委也可以选择不调,因为政策中有一条:还要考虑国内市场供需情况。这种定价机制的本意是加强油价市场化的程度,同时限制国内市场的垄断。

  每当国际油价上扬,发改委可以调价,但还没有调价的时候,局面就变得微妙,各方博弈也就激烈起来。两大集团因进口原油价格上涨(中国原油价格完全和国际接轨,每月一调,没有滞后)、成本上升,就开始极力要求发改委涨价。据说为此他们会减少生产和销售来加以要挟——这是造成“油荒”的一个主要原因,但是消费者(包括大量企业用户)可不答应,他们对高油价的不满会通过各种渠道反映出来。

  这时,发改委的官员就开始左右权衡。因为这时他们除了面临两大集团的“要挟”外,更要考虑全社会对高油价的承受能力。一般而言,他们总是要先照顾一下消费者的情绪,拖上一段时间不涨价。

  但是过不了多久,发改委还是会把油价调高,因为市场需求在那儿,如果不调必然会出现短缺。而且,对重点国有企业中石油、中石化的利益也不能不加以考虑。在“指导”油价的过程中,发改委官员的苦衷是:定高定低都要得罪人。去年,有个满腹委屈的发改委官员就曾和一位记者开玩笑,“要不你们写篇报道把我们革命了吧!”

  所以,在目前情况下,周先生虽然会为眼前的高油价犯难,但他应该知道,这个油价已经是在一定程度上被压抑的价格了。

  现在的油价形成机制固然有着照顾消费者承受能力的温情脉脉的面纱,但从舆论上看,政府、用户、石油集团、专家学者各方几乎都不满意。大家共同看到的一个弊端是:油价与国际市场机械接轨,难以反应国内的真实供求关系,从而扭曲了市场参与各方的行为。

  关于“直接接轨”的争论

  于是,改革的呼声自现行油价形成机制确立(2001年)以来逐渐高涨。

  发改委价格司相关人士不久前向一家媒体表示,目前石油定价机制改革方案的重要内容之一,就是改变现行滞后的石油定价机制(主要指成品油),建立一个即时的、市场化的石油价格发现机制。这就意味着,今后发改委可能要将参照国际价格制定指导价(有滞后性)改为直接与国际价格接轨(即时调整),这似乎是油价改革一个比较实际的切入点,但也是学者争论的焦点。

  国务院发展研究中心研究员邓郁松坚持应该“直接接轨”。在他看来,“直接接轨”的好处主要是可以避免价格形成的滞后,杜绝囤积居奇的炒作行为,同时还可以减少两大集团惜售的动机,保证市场正常的供应,“油荒”出现的可能性就会大为降低。

  不过,这种改革办法,一个最直接的后果就是发改委这只控制价格的“手”被移开——今后国际油价上涨,周先生眼前的油价就会即时地往上窜,不会再拖那么久了。这样的话,他还敢买车吗?

  所以,对这种近似于“休克疗法”的改革建议,学界、商界更多地是心存顾忌。中国社科院工经研究所研究员史丹就认为,“直接接轨”后,因为缺少中国自己的价格形成机制,等于把国际上一些不稳定因素毫无阻挡地引入国内,干扰国内的能源供需关系。

  曾经参与过发改委举行的专家座谈会的中石油炼油与销售公司吕东悦认为,缺少发改委定价这个环节,当国际油价大幅上涨时,国内成品油用户就可能直接面临高油价的冲击,其承受能力令人担忧。

  而邓郁松对此的解释是,直接与间接接轨的区别在于:油价是一年变动几次,还是365天每天都在变化。其实,以一年的涨跌幅度看,对用户的实际影响差别不大。所以,他认为目前实现“直接接轨”没有什么实质性障碍,大家难于接受主要是因为心理问题。

  国内、国际,油价该靠哪头?

  油价改革势在必行,一步到位的“直接接轨”又面临争论,这让发改委的官员们大伤脑筋。要知道,过去一两年间,他们制定的有关油价改革的方案曾屡屡被搁置。

  早在2003年9月,发改委官员就在一次论坛上透露了当时油价改革方案的思路。据介绍,当时正在研究的油价改革方案有三种:一是政府只管出厂价、到岸价,其余的批发价、调拨价、零售价完全放开;二是政府只管零售价,在国际、国内批发价一定浮动范围内零售价不变;三是政府对军用、民航、铁路等领域以及国家储备油价实行管理,其余一律放开。三种方案都体现了一个“放”字。“彻底放开管制”本来就是油价改革的终级目标。

  到2004年6月,又有媒体披露,发改委召开内部会议,就国内石油市场的改革方案进行会商,会上听取并讨论了由价格司起草的成品油定价改革方案的汇报。据说在这次会议之后,国内成品油定价改革方案的初稿基本成型。

  参加过此次会议的吕东悦称,去年发改委组织研究油价改革,初衷是想对定价方式进行“改良”。因为现行机制下,国内成品油价格既不能反映国内供需关系(比如柴油需求量大但价格低,因此而导致短缺),也不能反映生产商的成本(原油依据国际市场价格每月一调,而成品油则不定期),“两头不靠”,所以他们考虑不如干脆在定价时“确保一头”:或者直接与国际价格接轨,或者主要依据国内市场定价。这个思路其中的“一头”就是前面提到过的“直接接轨”。而另一头:“依据国内市场定价”的方案,事实上面临诸多现实因素制约:

  一、成品油市场主要由两大石油集团垄断,各种市场主体没有充分发育。在竞争不充分的情况下不宜放开价格管制。

  二、全国统一的成品油交易市场(期货和现货)没有建立起来,没有政府定价的风向标,完全依靠分散市场自发地形成价格,不利于市场的稳定。

  三、国家石油战略储备尚未建立,市场放开后政府无法进行宏观调控。

  总而言之,就是客观条件不成熟。

  为了打造一个成熟的环境,政府主管部门和专家提出的设想是:尽快建立成熟的石油交易市场;加紧建立国家石油储备制度;打破两大集团垄断,促进国内石油市场对内对外开放。这也就是石油价格改革上的“渐进式”方案。显然,它不可能像“直接接轨”那样在一朝一夕实现。比如石油期货,1994年取消之后,直到去年才成立了一个小品种的燃料油期货市场。石油战略储备要达到平抑市场的目的则需要惊人的投入;而让那些还未成气候的民营石油企业成长起来,更是不知要等多久。

  看来,如果不选择“直接接轨”的方式,油价改革等待条件成熟的路还要走很久。稿件来源:《中国企业家》作者:郭大鹏

 
编辑:姚笛】
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