中新网12月10日电 《瞭望》刊载文章分析了处理央地关系的五个原则。

　　统一性与灵活性相结合

　　文章指出，处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。中央全局利益是整个社会公共利益的最直接最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央政府代表的全局利益就是整个社会的公共利益。地方政府的主要职能在于通过自身的组织行为，在不损害整个社会公共利益或中央全局利益的前提下，努力谋求地方局部利益的最大化。

　　地方政府在追求自身利益最大化的同时，有可能与中央政府实现整个社会公共利益最大化的目标产生冲突。因此，必须强调全局利益的统一性。但中央政府也应承认地方政府的正当利益，允许它们通过自己的合理合法的组织行为，结合本地的客观实际去实现自身利益的最大化。因此，有必要强调谋求地方局部利益的灵活性。

　　文章指出，统一性与灵活性相结合的原则，就是中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府作为中央全局利益的一部分，承担中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的相对独立的管理职能，提供地区性的公共产品。

　　集权与分权相平衡

　　文章分析称，集权与分权相平衡的原则，要求实行中央与地方政府的适度分权，同时把应该由中央集中统一行使的权力收归中央政府。“既要有维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力”。形成中央与地方政府之间合理协调的分工合作关系，实现集权与分权的动态平衡。

　　在宏观调控问题上，宏观调控的主体就是中央政府。“维护国家宏观调控的集中”的含义是：首先，宏观调控的主体是中央政府，地方各级政府不能成为宏观调控的主体；其次，宏观调控的决定权在中央政府。宏观调控的内容、实施时机与步骤，均只能由中央政府作出决定；第三，宏观调控实施中所遇到的问题的解释权和裁定权在中央政府。

　　作为地方政府，可以根据宏观调控的精神与内容自主地决定本省市区的具体实施办法。区域调控是从宏观调控中派生出来的，它决不能与宏观调控相对立。“在集中指导下赋予地方必要的权力”，是要求区域调控要在集中指导下进行，所谓集中指导包括政治权威的集中指导和经济宏观调控权的宏观指导；地方要有必要的权力，所谓“必要的权力”是指地方发展经济、配置地方资源、提高经济效率所需要的权力；中央的集中指导要与地方必要的权力有机地统一起来。

　　行政区划与经济区域相协调

　　文章称，虽然行政区和经济区存在着诸多方面差异，但为便于整合经济区内的资源要素，经济区域的划分往往要考虑保持一定层次的政区完整。一方面，行政区划应以经济区划为基础，适当调整行政区划及其建制；另一方面，经济区划应尽可能地保持一定行政区域的完整性，力求行政区划与经济区划的协调与统一。这是中国地方体制改革的重要方向。

　　文章同时指出，中国迄今为止尚无真正意义的区域规划与政策，除了规划与政策本身的不完善外，制度缺陷是这一问题的原因之一。

　　行政区域与司法区域相分离

　　文章认为，现代司法体制对于维系中央与地方政府之间良性互动关系，保障国家法治的尊严和统一具有重要意义。目前，中国已初具现代型法院的形态。一是司法职能已基本分离和相对独立；二是司法功能得到强化；三是“依法审判”已成为法院司法的基本原则；四是程序规范体系已经初步形成；五是已经形成了职业化的分工。

　　但当代中国的法院制度依然有“传统”的特征，主要表现在法院在人财物的管理上不能自治，制约行政权的功能发挥受到制约，依法审判虚置或异化现象依然存在，各级法院更多的受制于地方等方面。各级法院的人事任免、工作报告、财政经费等实际上均受地方制约，使司法作为中央对地方进行控制的功能尚未发挥应有的作用，反而容易成为地方保护主义的工具，使法院维护法律尊严与统一，监督地方严格执行国家法律的功能受到影响。因此，逐步建立司法区域与行政区域相分离的体制格局是需要认真考虑的。

　　公共权力成本最小

　　文章说，政府是社会的工具。政府职能主要是为了矫正市场失灵，满足人们对公平的渴求，建立和完善市场基础制度。在此基础上确立公共权力的范围，以最小的成本获取最有效的公益物品，就是公共权力成本最小原则的基本理念。

　　文章指出，在处理中央与地方关系中，如何确定中央与地方事权划分，如何建构行政区划的层级结构，如何协调社会经济活动，如何保障社会的稳定和进步等一系列公共事务，都应当奉行公共权力成本最小原则。如按照行政效率的要求处理好管理层次与管理幅度的关系，科学设计行政区划层级结构；按照行政效率的要求精简机构，从管理需求出发，按照管理要素科学设置行政机构及其部门等。

　　中央与地方关系法制化

　　文章说，中央与地方关系问题的实质，就是中央与地方的权限划分问题，直接关系到国家的统一、民族的团结、人民当家做主和社会经济的协调与发展，是国家区域结构和国家政权结构的基本问题。

　　中国已逐步形成了地方政权组织的法律法规体系。但总体上，地方制度法制建设仍然不够健全。多年来，权力下放和权力上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。

　　文章指出，由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权政策的不稳定性，客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。

　　文章强调，总之，无论是社会主义市场经济体制的建立还是宏观调控机制的建立；无论是政府职能的转换还是政治体制的改革；无论是经济持续、健康的增长还是经济的快速发展；也无论是区域经济的差异还是解决地方利益的冲突；更无论是民族的团结与共同繁荣还是国家的统一与社会的稳定等中央与地方关系的方方面面，都要求运用法律的办法，在法治的原则基础之上，正确处理好中央与地方的关系，实现中央与地方关系的法制化。(熊文钊)