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　　文／陶勇

　　执法身份、运作经费、权限范围、信息来源、职业危险等等问题一直困扰着环保督查机构。如果不能消除这些不利因素，今后的工作很难有大作为。

　　应时而生

　　“十一五”期间，节能与减污是贯穿始终的两大环保主题。而“十五”期间的环保任务已经欠了账，但新老问题必须在5年之内解决：单位GDP消耗要降低20%，污染排放要减少10%。与此同时，中国参与的国际多边环保公约已经达到了57项。环保部门面临的压力空前巨大。

　　既有的环保管理体制却是弊端丛生：国家环保部门与地方部门不是领导与被领导关系，只是业务指导关系，所以地方环保部门执行力很弱；跨区域(省市)的污染问题非常多，比如，淮河涉及四个省，但各自为政的环保体制却对解决跨省纠纷无能为力；执法难，虽然我国已经初步构建环境保护法律体系，可是执法依然难以到位，症结在于地方保护主义猖獗。

　　2006年4月，胡锦涛总书记在第六次全国环境保护大会上提出环保工作十二字方针：“国家监察、地方监管、单位负责”。至此，国家环保总局参照国土资源部等几个部门比较成功的经验，借鉴美国等国家的大区管理方式，全面着手成立直属派出管理机构督查中心。

　　实际上，早在2002年，华东督查中心就开始试点。2003年，华南督查中心开始试运行。2006年10月25日，西北督查中心在西安揭牌。2006年11月，成立伊始的西南督查中心发出了历史上第一份督查通知书，并于12月5日在成都正式挂牌。12月22日，东北督查中心揭牌仪式在沈阳举行。至此，五大督查中心在2007年全面展开运作。

　　只是“传声筒”

　　督查中心主任高振宁在接受记者采访时介绍，华东督查中心是依托国家环保总局南京环境科学研究所建立的，最初的督查人员全部来自环科所，现在两套人马两块牌子合署办公，他是所长兼中心主任。中心最初人员编制规划70名，现批复30名，在去年招聘两名副主任和5名公务员之前只有8位工作人员，人手紧张时就只有从所里抽人帮忙。

　　华东督查中心研究员蒋建国(环科所纪委书记)告诉记者，华东督查中心的督查人员都是从环科所技术人员中调入，因此，具有技术优势。

　　但是，华东中心遭遇的尴尬局面也常常令人感到无奈。

　　2006年11月，国家环保总局环境与经济政策研究中心主任夏光曾带队赴华东、华南督查中心调研，中国政法大学教授王灿发等也参加了调研。但王灿发对督查中心的运行情况不甚满意。他在接受记者采访时称督查中心是“传声筒”——环境事故发生后，有的地方不让督查人员进现场或不让参加开会，督查人员无现场处置权，只能把信息向总局汇报。

　　王灿发认为国家赋予环保督查的身份、权限规格和经费等不到位：既然土地监察都是副部级，环保督查为什么才司局级规格？一个机制要运行，需要法律依据，还要保障它的经费。华东中心编制30个人，现在才8个人，东北中心才两个人，2006年每个中心才招聘5个人；华东中心缺乏设备、资金，每年运行资金需要500万，现在最多才给拨100万……

　　几多困扰

　　高振宁向记者表示：王灿发教授的说法符合事实，实际上，困扰督查中心的问题，比王所述还要多。

　　执法身份遭诟病

　　五大督查中心(包括核监督站)均为事业单位编制，却行使执法权力，属于主体不合格。高振宁甚至对“中心”的名称也颇有微词：“事业单位、咨询机构、中介机构叫‘中心’的太多了，鱼目混珠——有的是国家批准的正规机构，有的是民间搞的什么‘中心’，‘中心’使执法形象大打折扣。”

　　国家环保总局行政体制与人事司副司长章少民在接受记者采访时也说，“现在我们发愁的是执法主体的问题，身份与职务的确不相符合，这样会影响执法权威与执法效果。”但他随即表示事业单位代行执法现象在我国并不罕见，所以经环保总局与人事部协商，11个派出机构均“参照”公务员管理。于是，执法就“名正言顺”了。

　　项目工作经费不足

　　在经费问题上环保总局与“中心”各执一词。

　　章少民否认经费“不足”的说法，“督查中心由国家财政拨款：‘吃饭费用’(人头工资)全部按实际到编人数拨付；工作、业务费用，比如配车、设备等则按项目给，完全没有问题。”

　　但高振宁透露，中心在经费上获得的支持力度“远远不够”，从2002年试点开始，到2005年，总局给华东的拨款每年只有10多万，最高不超过30万；到了2006年，才陆续给了一些工作经费，配了一辆车；原来的工资、车辆费用、差旅费和福利等都由环科所承担。目前，虽然“工资问题已经解决，但项目经费和工作经费还比较缺乏。”

　　现场没有处置权

　　2006年1月8日凌晨，一艘装载465吨浓硫酸的宿迁市个体运输船在长江扬中段市民用水取水口处沉没。然而，沉船打捞出水后，宿迁市与扬中市对该谁出钱处理沉船争执不下，致使沉船吊在空中11个小时无人问津。高振宁表示，如果督查有处置权，就可以马上责成地方政府拨款，或动用应急基金处理，而不是眼睁睁地看着浓硫酸继续泄漏到水里。

　　督查中心的工作内容具体有四项：执法暗访，跨界纠纷协调，应急响应，接待来访。但在执法暗访中查出问题却没有处罚权；跨省协调，也只能区分责任，最后处理决定由总局作出；应急响应在现场也没有处置权，只能了解情况，书面报告总局。

　　遭遇信息封锁

　　一个不容回避的事实是：在环境污染事故突发前，督查中心无法掌握华东六省一市容易发生重大环境突发事件的相关信息，缺乏必要的技术储备；在环境事故突发期，督查往往仓促上阵，多半凭经验办事，缺少技术支撑；在环境污染事故后续处置期，督查难以从正常渠道得到任何相关信息。

　　现场督查中需要的相关资料地方环保部门不提供，需要地方其他相关部门提供的资料更难获得；不能成为突发性环境事件现场“指挥部”成员，无法获知事件的进展和拟采取的处理方案；提出的对突发性环境事件处理处置的意见地方政府不采纳；执法远没有公安、工商、国土、卫生等部门强硬，执法手段落后、处罚难以到位。

　　执法中面临危险

　　高振宁说，“督查工作是一个比较危险的职业，有时候地方搞偷排偷放，你不暗访就不能发现，而暗访就有危险。”

　　一次，蒋建国进行暗访，一脚踩在一个灰堆上，结果几乎整个身子没入高温高热的灰坑中，双手被严重灼伤，幸好被同事及时拉出来，否则后果不堪设想。他在接受记者采访时，手腕周围的伤痕还清晰可见。蒋建国还在一次突击暗访中，遭到安徽违法排污企业保安的围攻。而另一次，他的同事在山东某地执法时，被对方当胸击打一拳……

　　技术力量不完备

　　除华南督查中心也是依托国家环保总局华南环境科学研究所建立外，东北、西北和最大的西南督查中心没有自己的技术队伍，这在很大程度上影响到督查执法质量。因为他们必须谋求外援——社会力量如高校、科研机构等协助完成任务，这不免产生诸如参与督查的人员身份是否合法、技术人员能否及时到位、给予的报酬标准怎么掌握(过高会否带来经费超标)等等问题。

　　监督对象定义模糊

　　高振宁指出，总局给督查中心规定的监督对象定义摸糊，“监督地方”是指省级政府、省级环保部门还是地市各级政府或环保部门呢，在实际工作中难以操作，而国家土地督察局的监察对象定义十分清楚。

　　执法规范尚未建立

　　督查人员也可能成为不法侵害的实施者——这就是利用职权徇私舞弊。目前，督查制度本身尚未建立规范，还没有约束力。怎样防止督查队伍中有人使用“合法伤害权”——即利用权力寻租！因为处罚建议权有伸缩性，比如某企业仅排放了一点污水，按情还不至于责令关闭，但督查可用“关闭”威胁企业，对其讹诈。虽然目前还没有发现类似情况，但是，未雨绸缪，督查执法正规化应该建立规范。

　　(摘自《小康》杂志)