彭真主持82宪法：明确党须在宪法法律范围内活动(3)

　　坚定不移推行基层民主自治

　　“我国的基层自治制度，也是彭真的创造。”张春生说。

　　彭真一直在寻求一个基层民主自治渠道。我国地域广阔，历史上又缺少自治传统，实行县级自治、市级自治在短期内尚不具备条件，所以他主张从最基层做起，实行村民自治。

　　早在抗日战争时期，彭真主持晋察冀边区的政权建设工作时，就开始关注基层民主政治建设。他在当时给中央的一个报告中，提出了一个重要思想：在一个村的范围内，群众有些什么事情要办，可以让群众充分地讨论，按照群众的意愿来办。“可以说，这是村民自治的最初设想。”

　　新中国成立初期，彭真主持北京市的工作。当时，他以自己的名义给党中央和毛泽东写了一个报告，提出在城市基层建立群众性的自治组织，称为居民委员会，作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。报告特别提出，政府同居民委员会不应当是领导关系，而应当是一种工作上的指导关系。报告获批准后，全国人大常委会制定了城市居民委员会组织条例。这部法律的制定和实施，标志着新中国基层群众自治的起步。

　　改革开放后，张春生曾参与建立农村基层自治制度工作。他说，上世纪50年代，我国农村从互助组、初级社、高级社到普遍建立“政社合一”的人民公社，没有给农民的自治活动留下空间。如果不是人民公社体制解体，农村基层自治问题恐怕还不会被重新重视。

　　“广西河池地区，‘三级所有，队为基础’解体以后，村里的事没人管了，比如：封山育林，原来是由队里管理的，现在一些人乱砍树的现象发生了；以前浇地用水是有次序的，今天你浇明天他浇，现在土地承包到户，都抢着浇，有的地方还为浇地引发了械斗；有的地方种贵重药材田七，原来由队里统一种，谁都不敢动，现在包产到户，就有人去偷了，等等。诸如此类的事情发生了很多。为了遏制这些乱象，村里就自发地建立组织进行管理。”这些组织有的叫自治会，有的叫村委会，名称各异。

　　1981年，彭真从新华社“内参”看到了这一动态，立即指示全国人大常委会法制委员会和民政部进行调查。

　　那年11月，张春生带着一个干部赶到广西河池，用两周时间进行了调研。回到北京后写了一个简要的报告，汇报了当地村委会如何建立、怎样活动等问题。

　　“彭真很感兴趣。”张春生说，“当时我们重点汇报了两个问题：一是干部补贴怎么办。由于村里困难，村委会干部享受的补贴并不多，但能为大家热心办事。他听了挺高兴，说这才叫群众的干部，才是给群众办事的人呢！村委会成员本身就不是一个‘官’。还有一个问题，就是有些村的党员没有选进村委会，特别是支部委员没有选进去，因为大家不选。有的同志担心，这样在村里难落实党的领导。听了这些话，彭真把手里的铅笔搁到桌上，说我们的党章、国家发的文件，哪一条写了党员必须进村委会？你是党员，但你欺压老百姓，有便宜你先占，老百姓有意见，自然不选你。不选你，你凭什么进村委会？有的村委会主任不是党员，但他能贯彻党的政策，办事公道，能说这不是体现党的领导吗”？

　　回忆起那个场景，张春生说：当时就觉得彭真这些说法“挺新鲜”。

　　1981年11月中旬，正在主持修改宪法工作的彭真，看了法制委员会和民政部分别写出的关于村民委员会的两个调查报告，认为报告所反映的情况对修改宪法大有益处。后来，在宪法草案中，彭真亲自提出并最终敲定了关于基层群众自治的第一百一十一条，村民委员会和居民委员会这两个基层群众性自治组织从此有了宪法依据。

　　宪法通过后，经彭真多次建议、积极推动，又为村民委员会制定了单行法。

　　“修宪时，村民委员会入宪，争论并不大。后来制定村委会组织法时，关于乡政府和村委会究竟是什么关系这个问题，却引发了很大争论。”杨景宇说，表现在条文上，就是一词之争：乡(镇)政府对村委会是“领导”关系还是“指导”关系。实际上，是要不要实行村民自治的问题。当时，全国人大常委会法工委尤其是彭真，是坚持指导关系的。彭真坚持认为，我国光有人大制度不行，属于基层的公益事业、公共事务，要让群众当家作主，上级政府包括上级党委不必管他，不要干预。

　　“彭真同志认为，如果属于群众自己的事自己都不能决定，中国的民主就缺一大块。”张春生说。彭真曾讲过一段很精辟的话：老说农民素质不高，不会用民主的办法办事情。民主也不能靠训政，得让群众在实践中学习，学习怎么提出问题、讨论问题、怎么决定，慢慢就学会了。群众学会用民主的办法把一个村的事情管好，就能学会把一个乡的事情管好；能够把一个乡的事情管好，就能选出代表把一个县的事情管好。

　　在彭真看来，村委会是一个“民主大学校”、“民主训练班”。即便当时关于“领导关系”还是“指导关系”的争论很激烈，他仍一直充分听取不同意见，耐心地做工作，但对“坚持村民自治”、“不能对群众强迫命令”这个原则始终没有动摇。

　　如今，这部法律已经试行11年、正式施行15年，回想起彭真当年的坚持，杨景宇说：“他对基层自治是坚定不移的。”