专家谈地方政府改革：不能只在收放权上绕圈子(3)

　　调整中央与地方事权，关键是要给地方政府合适的激励与约束

　　中国青年报：当前，地方政府事权与财权的不匹配受到越来越多的关注。有两种改革的声音：一种主张中央上收部分事权，减轻地方政府的负担；另一种主张不缩减地方的事权，给地方政府匹配相应的财权。您怎么看？

　　周黎安：这两种声音其实都涉及了下一步中央地方关系调整的内容：一方面，当前的中央与地方事权划分存在一定问题，需要进行调整。当然，调整并不等同于中央要上收权力；另一方面，下一步的改革也需要实现地方政府事权与财权的相匹配。未来的改革，要赋予地方政府与事权相匹配的财力，而非仅仅是财权。因为对于生态脆弱的地区来说，不但缺乏资源，环境被破坏后也很难修复，所以不应该鼓励这些地区发展工业和经济，只能依靠上级政府的转移支付，来保障这些地方的基本财力，用于维持生态与各项公共服务支出。

　　讨论中央与地方之间具体该怎么分配事权、财权固然重要，但是在面对改革时，更应该清楚认识改革背后所应遵循的核心原则。什么是未来中央地方关系调整与地方政府改革所应遵循的核心原则？在我看来，就是要通过制度设计，保证对地方政府能有一个合适的激励与约束。比如对于权力上收，并不是说所有的权力上收都是好的，上收的权力实际上不一定都能得到更好的使用。实际上，有些时候，地方政府更了解当地情况，决策的信息成本更小。同样，不是说中央把财权分给地方就完了。就拿中央给地方的一般性转移支付来说，在没有强有力监督的情况下，地方政府一样可以把这些钱拿去干别的事情。所以，对于央地关系的改革措施，首先要看其能否实现对地方政府的激励与约束的平衡，然后再来讨论具体应该怎么操作。

　　中国青年报：对于中央与地方之间的事权划分，您有什么具体建议？

　　周黎安：严格意义上来讲，我国并不存在中央与地方之间事权的划分。因为在我国，中央与各级地方政府之间是上下统摄、层层分包的关系，地方政府的绝大多数权力都要受到中央政府的限制和干预，区别只在于中央政府对一些事情盯得比较紧，对另一些事情盯得又比较松而已。这和西方联邦制国家中央与地方事权严格分工、凡是属于地方的事务中央无权干预的体制，有很明显的区别。未来，我国应该尝试将目前这种中央与地方层层分包的关系，向真正的分工协作关系过渡。

　　在事权的具体划分上，首先，医疗保险、社会保障等全国性的公共产品，都应该主要由中央政府提供。教育也有很大的地区溢出效应，中央政府和省级政府应该承担更多份额。但是现在，这些全国性的公共产品，几乎都被层层分包给了各个地方尤其是基层政府，从而导致各地的公共服务水平差距悬殊。拿教育来说，它具有很强的地区溢出效应，一个年轻人在老家接受了教育，最后可能会到北京工作，为北京作贡献。因此，一些地方政府就不太愿意出这笔钱，因为钱花了，结果可能培养的精英人才最后都跑了。这时，就需要中央政府和较高层级的地方政府(如省政府)承担更多的支出责任，避免单个地方政府的“理性行为”最终对整个国家产生非理性的后果。

　　跨省的公共事务协调和全国统一的市场秩序，也应该由中央政府出面负责。拿环渤海污染治理来说，此事涉及到辽宁、河北、天津、山东等多个省市，只由环保部或者海洋局来牵头负责，面对同等甚至更高级别的地方领导，经常搞不定。中国作为权力高度集中的国家，在涉及到跨地区的协调和统一方面反而经常显得力不从心，各种形式的地方保护主义盛行。这种情况美国也有，他们叫作interstate trade(指州际贸易，这里的贸易做广义解释，即包括货物也包括公民权利等事项——编者注)，法律规定为联邦政府的权力范畴，地方制定的政策只要有地方保护主义倾向、损害别的地区公民的平等权益就属违法。

　　除此之外，具有地方性的公共产品，就应该归属于地方政府的权力范畴。比如修地铁，一个城市修地铁与另一个城市几乎没有任何关系，这种情况下就应该由地方政府自己决定，而非中央政府审批。现在中央政府在决定哪些事项需要审批、哪些不需要审批时，许多时候是看项目所涉及的资金额度，即使是私人投资，投资金额大的话也要发改委审批。