专家谈地方政府改革：不能只在收放权上绕圈子(4)

　　一切税制结构改革都要以企业和公众的综合税负水平只减不增为前提

　　中国青年报：近年来，中央政府已经对许多原本属于地方政府权利范围的事项进行了垂直管理，比如银行、国税、海关等。有人预测，在未来，中央政府垂直管理的范围还将进一步扩大。您怎么看这种趋势？

　　周黎安：在银行、海关、国税、审计、司法等领域，我国的确有垂直管理的需要，而且事实也证明，许多已经进行的垂直管理是成功的。以对银行的垂直管理为例，这一举措使得银行脱离了地方政府的控制。现在看来，如果银行仍然被地方政府控制而没有实行垂直管理，投资波动与经济大起大落可能会更严重。

　　当然，也不能过于迷信垂直管理，不能认为一旦某些权力受属地管理干预产生了不良后果，就要马上把权力收到上面，进行垂直管理。实际上，上收权力只是第一步，如何保证收上去的权力能被行使得更好才是关键。最明显的例子就是曾经对食品药品监管领域实行的垂直管理。2000年，我国对食品药品监管领域实行垂直管理，郑筱萸是第一任国家食品药品监督管理局局长。郑筱萸利用食品药品监督的垂直管理，靠批发新药大肆敛财。在食品药品监管领域，这次垂直管理只是使得以前的属地管理下的分散寻租，转变成了集中寻租，不但以前的问题没有解决，反而带来了更大的弊端。最终在2008年，食品药品监管又由垂直管理回到属地管理。

　　由此可见，不是所有的垂直管理都能取得比较好的效果，关键还是要有配套措施，保证收上去的权力受到监督和制约。否则，未来实行的垂直管理也可能遇到和食品药品监管领域相似的问题。

　　中国青年报：什么样的制度才能保证收上去的权力会得到很好的行使？

　　周黎安：这是当前面临的一个非常具有挑战性的问题。地方政府需要面对公众，工作出现问题，可以通过公众举报、上访等行为反映出来，而且不同的地方政府在横向之间也能形成对比。可是对于垂直管理的部门而言，其不但缺少信息反馈，更缺少横向参照，监督起来难度会加大。

　　要保证垂直管理机制中收上去的权力得到很好的行使，简单来说就是要建立两个机制：第一个是建立来自服务对象的信息反馈机制，保证中央政府能对垂直管理机构的工作有充分的掌握；另一个就是监督问责机制。一旦通过信息反馈机制发现了垂直管理机构在权力行使中的问题，就必须进行严厉的问责。

　　中国青年报：一些人主张，下一步的改革要聚焦于增加地方财政来源，具体的做法就是增加新的地方税，比如房产税等。但是目前，在整体税负较重的背景下，通过新增地方税来保证地方财政来源是否行得通？

　　周黎安：财税体制肯定是下一步改革的重要领域之一，而且改革将主要集中于税制结构上。调整税制结构的意义不仅在于重新分配中央和地方的财力，同样也有助于激励地方政府履行其应有的公共职责。

　　就拿房产税来说，现在政府过度依赖卖地的财政融资模式必将不可持续。推行房产税有助于给地方政府提供比较稳定的税源，降低他们对卖地的过度依赖，未来迟早会大规模推行。此外，当前地方政府的主要税源是营业税与增值税，这两种税主要来源于经济活动和生产制造过程。为了增加税收收入，地方政府的第一反应当然是发展工业、增加GDP。因为只要GDP增加了，不用太过关心环境有没有污染、民生有没有欠账，反正税收足够了。但是，如果将房产税作为地方政府主要税源之一，地方政府为了吸引更多的人前来买房，就必须关注当地的居住环境和生活质量。这就能对地方政府的行为产生一种正面引导。

　　需要强调的是，当下，一切税制结构改革都有一个大的前提，那就是一定要保证企业和公众的综合税负水平不再增加。在这一前提下，可以通过改革税种设置、调整中央与地方在一些税种上的分享比例等方式，解决地方政府的财源问题。如果只增加新的税收，对既有税收结构不作调整，那将会是最坏的改革方案。因为作为一个发展中国家，既有的税收再加上各种政府收费，我国经济当前的综合税负水平过重已经是一个不争的事实。如何尽可能减少公众和企业面临的税负，应该是当前财税改革的一个重点。