调查结果合法不合理 质疑环评中的公众参与(3)

　　公示媒介受众要足够

　　公众参与的前提是项目信息公开，但是现行法律并没有规定项目具体的公示方式。只是要求在所在地公共媒体或者免费发放的有关公告信息的印刷品等方式公告。那么何为公共媒体，公共媒体的受众面有多大呢？

　　“一张无名小报，或者发行量很小的报纸也是公共媒体，但是公告的效果未必很好，这方面我们可以学习香港。政府或者企业以广告投放的形式把项目信息公告出去，目的就是选择更大的受众面，这样的公示才是有意义的。”李艳芳建议。

　　法律缺少操作细则，意见反馈渠道受阻

　　公众意见到底管不管用？

　　“据我目前掌握的资料，我国还没有项目因为在环评过程中由于公众的反对影响其立项的例子。”李艳芳告诉记者，法律未明确公众意见对环境影响评价结果的效力，是导致公众参与环评形式化最根本的原因。

　　“可以”意味着也可不做

　　《办法》只是规定，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求公众意见。

　　只是“可以”，言下之意就是，可以反馈，也可以不反馈。公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。但是是否需要回复，或者意见应有的作用，《办法》里都没有明确。

　　另一方面，《办法》规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。

　　“考虑”不能带有选择性

　　“一般情况下，我们给公众的反馈就是‘收到’或者是‘充分考虑’等敷衍性的语言。如果涉及非常敏感的问题或者意见，才会选择性的考虑。”李刚坦言，正是因为法律没有明确建设单位或者委托的环评机构如果不考虑公众的意见会承担怎样的后果，才导致了这种应付性答复的出现。”

　　“如果意见得不到反馈或者积极的回应，必然会影响公众参与的热情，并且还有可能导致公众最后对项目看法的简单化，甚至变成简单的反对项目建设。”北京环鸣律师事务所主任胡玉来表示。

　　“公众意见对环评结果没有任何影响，无论公众赞成或反对，参与或不参与，最后结果都是一样——环评通过。那么，公众参与环境影响评价事实上只能流于形式，成为摆设。”李艳芳表示。

　　“必须明确公众参与环评的法律效力。把公众的意见作为环境影响评价结果做出的法律凭据之一，只有这样，才能从根本上保障公众的知情权和参与权，从而保证公众参与环境影响评价不再只是流于形式。”胡玉来表示。

　　程序设计有待改进，互不信任激化矛盾

　　社会风险评估应与环评相结合

　　公众意见没有明确反馈机制，公众必然对自己的意见得不到回复而感到不满，而政府和企业的做法却不违法任何法律。程序设计上的不科学、不合理使公众参与在环评过程中处于尴尬的位置，反过来正是这种不合理又导致了公众对程序的质疑，就形成了恶性循环。

　　“公众往往对程序最不信任。即便是行政审批部门和企业选择完全公开环境信息，但是由于这种对程序的不信任，公众对大型项目的环评仍存在质疑。”中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心主任范愉说。

　　目前，这种非理性环境群体性事件发生还有一个客观因素，那就是公众没有表达诉求的渠道。“虽然我国目前环评项目中信息公开存在很多问题，但是相比其他项目或领域，环境信息公开和其要求的公众参与可能是表达诉求的唯一渠道，所以一些涉及拆迁、征地补偿或者对社会的不满等问题都会集中在环境问题上体现出来。”俞海也表示。

　　“政府没有摆正其在项目建设中的位置。行政审批过程由主管部门负责，在信息公开和协调企业与相关利益群体的问题上，政府不应该把自己放在与企业一个利益共同体上。这种态度上的对立，必然会引起公众的反感。”俞海表示。

　　一个负责任的政府在处理公众关心的环境问题时，一定不是以一种高姿态和群众对话，而是应该主动放低姿态，寻求有效、科学的对话协商机制，将公众的合理化建议采纳，对于不能满足的意见进行充分的说明，才能打消公众对其项目本身和对政府公信力的质疑。

　　除了环评公众参与，“社会稳定风险评估”也被公众寄予厚望。7 月14日，广东省江门市宣布取消鹤山核燃料项目。原因是《中核集团龙湾工业园项目社会稳定风险评估公示》后，引起社会舆论高度关注。江门市政府最终以红头文件的形式取消了这一项目。

　　国家发改委于2012 年下发《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。

　　“虽然有媒体称在立项之前江门的核燃料项目也做了很多工作，但是‘风险评估’机制的引入还是减少了建设单位和政府的损失，如果项目开始立项后公众反映强烈而停建，那么对各方的损失都将非常大。”李艳芳表示。

　　“社会稳定风险评估是涉及范围很广，给了政府一个化解与公众矛盾的机会。通过风险评估，政府可以清楚地认识到哪些问题是公众亟待解决的，什么问题可以化解，什么问题不能化解。这就给下一步政府决定是否对项目立项提供了依据。”范愉介绍。

　　通过社会稳定风险评估，政府和决策者预估到可能存在的社会风险以及需要解决的重点问题，那么在社会风险和环境带来的经济里面两者之间就会做一个全面的权衡和比较。

　　“当然，假定前期的风险评估，环境影响评价等各个环节都没有问题，通过解释和沟通，公众还是反对项目的建设，则属于不可化解的矛盾，政府就必须选择停止项目建设。”范愉表示。

　　法律规定

　　环境信息公开所涉及的法律法规有哪些？

　　环境信息公开所涉及的法律法规包括：《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》、《国家环境保护总局关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、《上市公司信息披露办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》、《危险废物经营许可证管理办法》等。

　　环境影响评价法如何规定公众参与？

　　《环境影响评价法》第五条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。

　　规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

　　第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

　　公众可以通过哪些途径获知环境信息？

　　公众可以通过浏览企业和环保部门相关网站、信息板、传媒等公开途径，查询是否已公开信息。另一手段是向行政机关提出申请。公众可以采用信函、传真、电子邮件等书面形式提出申请。

　　如果政府没有履行环境信息公开的义务，公众可以向监察机关或上一级机关来举报，让行政机关来处理。如果不公开侵犯了公众个人的合法权益，可以申请行政复议或提起行政诉讼。