四川拟规定"强制征用"引激辩 民众担心公权滥用

　　今天，四川省法制办在成都就《四川省突发事件应对办法(草案)》(以下简称《应对办法》)召开立法听证会，就立法问题听取21名听证代表的意见。

　　此前，《应对办法》关于突发事件中县级政府可征用单位和个人财产的条文，引发了争议。人们担心由此引发公权力的滥用。此次听证会上，争议和担忧依然存在。有市民代表感叹，《应对办法》究竟是应对突发事件的“月光宝盒”还是“潘多拉魔盒”？

　　“强制征用”依据何在

　　今年9月29日，四川省法制办在其网站上全文公布了《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》，征求社会各界意见。经媒体报道后，《应对办法》引起轩然大波。

　　舆论关注的焦点集中在《应对办法》第四十七条：县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。

　　该条文还包括：被征用的单位或者个人拒不接受应急征用的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。

　　受访的市民担心，这样的条款会不会被一些个人和单位利用，给侵占个人财产的行为披上合法的外衣？而且，它可能会引发某些人借机敛财的情况。虽然《应对办法》也规定个人财产征用后会返还或合理补偿，但最终谁来保障？

　　在此次质疑声浪中，许多人将“征用”与强制拆迁相联系。四川大学法学院教授周伟在接受媒体采访时表示，近年来，强制拆迁已成为我国行政“乱作为”的一个重灾区。部分地方政府因暴力拆迁导致公信力下降，引起社会信任危机。“为消除这种担心，政府亟待摆正自己在房地产拆迁等事件中的角色，通过严格依法行政，重塑形象。”

　　针对舆论的质疑，10月13日，四川省法制办在其官方网站上发布公告，对《应对办法》第四十七条进行立法释义。公告引用《宪法》、《物权法》、《突发事件应对法》、《国防动员法》、《立法法》等五部法律的相关条款，就立法权限、征用的前提条件、征用后的补偿问题、其他需要说明的问题四个方面进行合法性分析。

　　该公告最后得出结论：《应对办法》第四十七条的内容是严格遵循国家大法和上位法的，未超越省级政府的立法权限。

　　本报记者注意到，《物权法》第四十四条提到：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。《突发事件应对法》第十二条提到：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。

　　不过，听证会代表、四川华敏律师事务所主任张敏告诉本报记者，《应对办法》中“强制征用”的提法在相关上位法中并无提及。

　　突发事件中，政府有没有强制征用权

　　在今天的听证会上，“强制征用”的提法，遭到了张敏的强烈反对。张敏指出，依据现有法律规定，省级政府规章无权为地方政府创设行政强制权，《应对办法》第四十七条创设征用强制权，显属不当。

　　张敏还指出，作为省级政府规章，《应对办法》第四十七条把对私人财产的征用权，包括决定权、裁量权、执行权、监督权全部授予同一对象——“县级以上人民政府”，这与宪政法理相悖。一旦付诸实施，其过程难以控制，后果更是不容乐观。“权力缺乏限制和制约，在过去和当下的中国有过太多沉重的教训。”

　　《应对办法》起草小组成员、西南财经大学副教授陶维东则指出，一系列上位法中提及的“可以征用”，应该理解为“有权征用”。在突发事件中可以行使特殊的强制权，这是对强制权在具体适用中的一种规范。

　　“如果征用之前还要经过商量、讨价还价，那就不需要征用的法律规定了。”陶维东表示，在条文中使用强制征用的提法，在立法上是适度超前的，不属于创设强制权。

　　与张敏强调限制行政权的立场不同，四川大学法学院教授王建平表示，紧急状态下限制公民权利是必须的。

　　“水太大，救灾物资运不过来，政府要征用你的财产，你有什么理由不让征用？政府在前方抗灾救灾，老百姓应当配合、服从，而不是对抗。”王建平说，“战争年代，人民是推着手推车上战场支援解放军的。”

　　条文不够细，政府自由裁量空间太大

　　事实上，更多代表担心的是，《应对办法》有不少条文没有细化、量化，导致政府自由裁量的空间太大。

　　听证会刚开始，四川省政府应急办副主任范德荣介绍了《应对办法》起草的背景。他说，《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日施行后，国务院曾专门召开电视电话会，要求各地制定具体的实施办法，确保该法的有效落实。

　　不过，多位代表对《应对办法》的可操作性提出了疑问。

　　“什么叫‘突发事件’？一定要严格界定时间、范围、等级。”听证代表廖冰虹说，如果不作出明确界定，地方政府有可能动不动就启动突发事件处置程序，以此为名侵害群众利益。

　　廖冰虹还提醒，一定要确定征用的责任部门。“我担心，征用的时候各个部门都来了，补偿的时候就找不到人，一会儿让你找张书记，一会儿让你找王书记。”

　　第四十七条还提到：财产被征用或者征用后毁损、灭失、不能继续使用、无法归还的，应当给予合理补偿。对此，张敏提出质疑：“何谓‘合理’？”他担心，这样的表述留下了太多的自由裁量空间。

　　代表们认为，对补偿方式予以明确，是现实需求。来自北川的代表邹勉就有亲身经历。邹勉是一家超市老板，2008年大地震发生后，他主动接受政府征用，把超市里价值120多万元的物资全部用于救灾。

　　“医院没有酒精，我把酒贡献出来。没有灯光，我把手电贡献出来。”不过，后来他只拿到了40万元的补偿。邹勉认为，补偿差距巨大就是因为没有明确的补偿标准。

　　王建平教授指出，关于补偿问题，有两点需要明确：一、对于可返还的财产，还给不给补偿？二、如何补偿？比如说，征用了一批面包，是补偿面包还是补偿现金？

　　王建平和廖冰虹均认为，应借鉴“市场价”的概念，按照从高、从优的原则进行补偿，“要保护人们的善心和正义感”。

　　事实上，关于可操作性，不仅有群众代表提出疑问，来自政府的听证代表也有困惑。四川安县的基层干部代表刘杰担心，如果对征用的程序、合法性进行过多的界定，就会束缚工作人员的手脚，突发情况下，征用财产前还要考虑是不是违法的问题。

　　参加听证会的四川省法制办副主任邹忠民在四川广元、绵阳、内江等市调研时也遇到过类似的反问。“大堤就要决口了，也许一辆农用车推下去就可以堵住。这样的紧急关头，是不是还要花费时间履行各种征用手续呢？”

　　邹忠民说，我们正在考虑，在没有条件事先履行征用手续时，是否可以事后补办。

　　邹忠民还表示，接下来，四川省政府法制办将综合各方意见，对《应对办法》进行补充完善，力争在法条设计上更严谨一些，尽量不出现明显漏洞。本报记者 王鑫昕

　　本报成都10月27日电