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　　文/杨军

　　对司法的行政干预，方式越来越隐蔽。“让司法的归司法”，需要打破一些领导干部身边庞大的权力市场。

　　司法界有一句流行谚语：迟来的正义不是正义。但是“执行难”却一直困扰着中国司法界。

　　6月21日，中央纪委、最高人民法院、监察部联合下发通知，要求各级纪检监察机关和人民法院在办理党员和国家行政机关工作人员非法干预人民法院执行工作的案件中沟通情况、建立典型案例通报制度，切实解决人民法院“执行难”问题。通知中明确提出，党员和国家行政机关工作人员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件等行为将受到严厉制裁。

　　通知一出，业界哗然。《法制日报》在对通知内容报道时用了一个形容词：声色俱厉，并透露“以后必有大动作”。而这份由最高人民法院起草的通知，内容也具体到让人吃惊。

　　高法的决心

　　舆论对这一通知如此关注，因为中国的“执行难”问题，已经“难”了20年，而且大有愈演愈烈之势。

　　中国的执行难有其历史成因。

　　20世纪80年代初期，改革开放带来社会的急剧变化，民事案件上升，使不断充实的审判力量依然显得严重不足。20世纪80年代中期，执行案件积压现象开始出现。为解决这一问题，1982年试行的《民事诉讼法》规定实行审执分立，各地法院开始设置执行机构。但这一时期的民事执行机构只是粗放型的，各方面还不够成熟。

　　随着市场经济的发展，进入90年代以后，各种经济纠纷不断增多，法院收案和结案数也急剧膨胀，原有的执行制度捉襟见肘，无力应对。全国各地执行案件的执结率一直在低位徘徊。“执行难”问题至此已演化为社会的热点问题和人民法院的难点问题。

　　1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，之后逐年下降，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。仅2003年，全国各级法院未执行案件就达36万件。

　　各地方为解决执行难也是绞尽脑汁。

　　截至今年5月底，陕西省法院系统的执行案件结案率只有38.3%。面对这一严峻形势，陕西省高院对全省各级法院提出了量化指标，限期完成，否则将追究“一把手”责任。

　　2006年4月，河南省委政法委下发文件，规定法院院长是集中清理执行积案工作的第一责任人，执行不力或者弄虚作假还要受到警告等处分，甚至调离执行队伍。

　　在各地方为解决执行难左冲右突的时候，联合通知下发了。

　　“出台这一通知的大背景，是执行实在太难了，不仅给司法带来强大压力，影响司法权威，而且给社会造成极为严重的问题，影响了社会公正。”中央党校政法部教授卓泽渊如是说。

　　通知下发一周后，全国法院执行案件信息管理系统五省市试点法院培训班开班。这一信息管理系统将全国法院每年受理的所有执行案件的基本信息，如立案时间、执行法院、执行人员、执行结果等等输入电脑，通过互联网向全社会免费公开，社会公众都可以来查询系统信息，使整个执行过程置于公众的监督之下。

　　被执行人的信息与银行、工商登记、房地产管理、外资管理、内贸管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门将通过互联网建立联动机制，只要被执行人进入这个系统，在没有履行法律义务前，他向银行融资将遇到极大困难，注册新公司、购地置产、承揽工程、经营贸易、出境等将受到严格限制，甚至影响被执行人及其公司高管人员正常的个人消费。

　　法院执行案件信息管理系统培训班开班，意味着这一系统将投入使用，筹备了一年多的全国法院执行威慑机制终于浮出水面，而这一机制，被最高院高层官员看作是解决“执行难”的治本之策。

　　当司法遇到行政

　　虽然三部门联合下发的通知和种种举动都昭示着高层改变行政干预司法现状的决心，但一个业内人士都心知肚明的事实是，行政对司法的干预，并不是那么简单。一种合理的担心是：在一些地方，对一些领导打招呼、递条子，法院不惜背离法律也不敢“不遵”，那么，对于这样的非法干预，法院敢“报告”吗？看看近年发生的“著名”案件，让人们不得不对结果打问号。

　　宁夏灵武市法院12名执行干警在执行一起债务纠纷时，被曾身为灵武市白土岗村党支部书记的吴金才纠集百余人围殴，多人受伤。这起暴力抗法事件之后的一个调查显示：灵武市历年来未执行的积存案件中，近1/4涉及乡(镇)政府和村委会干部。

　　一起发生在河南省柘城县的简单案件，随着法院生效判决的执行，也引出了一连串奇怪的案情：县长批示后解除查封，私自变卖法院查封财产不受追究，债权人子女无故被停发工资，企业为逃避债务得以顺利“破产”，指令执行的基层法院进退两难……“批示”带来的压力，致使柘城县法院执行中止。

　　郑州市中级人民法院近日曝光的拒不履行法定义务的“赖账户”，其中包括镇长、局长等数名政府机关负责人。

　　据新华网报道，山东省济南市一名基层法官表示，当地70%的执行案件有当地党政领导的批条，让执法人员无所适从。

　　有太多的“实权人物”，地方法官和法院“根本得罪不起”。而这种非法干预，正在变得越来越隐蔽，过去往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来，现在则往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预，让受案法院、案件承办法官左右为难。一名不愿透露姓名的官员告诉记者，这种不留痕迹的干预方式，不仅达到了干预目的，而且还把所有的责任完全推到了执行者头上。

　　最高人民法院副院长奚晓明曾表示，开展行政审判工作还存在较大的阻力，来自被告行政机关的非法干预还不同程度存在，地方保护主义、部门保护主义和违反行政诉讼法的“土政策”还没有彻底消除，妨害诉讼、藐视法庭的现象在一些地方还有发生。

　　最高人民法院执行办副主任葛行军坦言，当前一些领导身边有一个庞大的权力市场，有些人就是利用领导批条赚钱。有的人给甲方批了，再给乙方批，对法院执行工作干扰很大。

　　司法不受行政干预，这不仅是《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等的规定，更是《中华人民共和国宪法》中的明确规定。但事实是，行政干预司法的情况已经非常严重。“法官的上司只是法律”，在许多时候，只能是一种理想。

　　行政权力的介入，是中国司法本身无力承受之重。

　　体制的无奈

　　在中国，行政干预司法历史悠久，在传统社会中，司法就从来没有过独立地位，甚至长期由行政兼理司法，行政和司法不分。近代中国进行了现代化改革，但历史的影响并没有彻底消除。新中国成立后，行政依然十分强大，行政权是国家最大的权力，在这种情况下，行政干预司法，不但不会受到抵制，在许多人许多时候都会被认为理所当然。司法机构自身也没有得到应有的发展，因为长期以来，司法没有受到应有的重视，从社会体制到公众意识都没有给予司法机关足够的尊严和威严。

　　到现在为止，虽然名义上法院和同级政府是平级，但从管理体制上看，行政机关常常把同级的司法机关看作下级，人民法院也自居下级。

　　除了历史的和意识的原因，在中国目前的体制下，司法不得不在行政面前低头，还有一个重要原因，那就是财政制约。

　　1989年《行政诉讼法》颁布后，司法机关有权对行政行为的合法性进行审查，司法可以对行政权实行制约，从而实际上极大地提高了司法的地位。而且按照现代法治要求，包括立法权、行政权在内的各种国家权力的运作都应当纳入司法最终审查的范围。

　　但是，虽然司法和行政可以相互制约，却因为司法部门在财政上要仰地方政府的鼻息，地方法院、检察院的支出都列入地方政府财政预算，由地方财政拨付，自然就缺少杜绝对方干预的底气。

　　山东省曾经有一支委托执行的“铁军”。而这，是因为在2000年，山东高院将全国各地委托山东法院执行的案件，统一指定给济南铁路运输中级人民法院执行。委托案件执结率由过去的7%提高到70%。济南铁路运输中院执行局局长王荣历接受记者采访时曾说：“我们是专门法院，人、财、物都不受地方政府的管理，而且案件是省高院指定的，这样在执行中，较少受到地方的干预。”

　　最高人民法院院长肖扬也曾在不同场合表示过，由于目前司法执行体制中，执行机关的人、财、物严重依赖于地方，难以抵御执行中的地方保护和部门保护。

　　现行的财政体制，是司法独立审判和执行的最大障碍，是行政得以干预司法的最重要原因。卓泽渊说：“司法的经费从制度上看好像是由人大决定的，因为最终要人大通过预算，但因为预算是政府在做，在现行体制下，人大通过预算有时只是一种形式，所以司法部门的财政实际上是由同级政府在分配。”

　　财政制度的改革虽然呼声很高，相关改革也一直在进行，但改革到位恐怕不是一朝一夕的事。在配套的政治体制改革完成之前，司法系统有再大的决心，也很难真的找到治本之策。

　　在整个社会转型完成之前，卓泽渊的建议是：把司法的预算提案权交给人大，切实由人大来进行财政分配，使司法脱离政府的财政控制。但他同时也指出，这也会有一些困难需要我们去克服，如政府如何放权的问题，以及在人大如何建立相关制度的问题。

　　虽然矛盾困难重重，但“让司法的归司法，让行政的归行政”，既是现代社会发展的迫切需求，也是完成政府转型，实现法制政府和有限政府的必然要求。从司法系统的种种举动看出，这更是司法系统的终极追求。

　　(摘自《南风窗》)