民航发展基金：仅是一件遭质疑的“马甲”？(2)

　　多年备受质疑，换“马甲”仍不能服众

　　机场建设管理费一收就是20年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。

　　“合并机场建设费和民航基础设施建设基金，改征民航发展基金，既有简并收费项目的考虑，也有拓宽和改善资金使用的考虑。”熊伟说，前期公众对机场建设费的质疑不断，可能也是此次调整的动机之一。通过开征新的政府性基金，也许可以回避公众对机场建设费的关注。

　　然而，民航发展基金的推出，并没有消除公众的疑虑，反而使争论进一步升级。不少人认为，财政部的这一做法是“换汤不换药”，虽然换了个“马甲”，征收的费用内容和标准与原来的机场建设费基本一致。有网友甚至调侃到，“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金。”

　　机场建设费的征收和使用由财政部确定，经国务院批准后就付诸实施。不少法律人士认为，这一做法没有法律依据。“政府性基金对公民和企业来说也是一种财产牺牲，我主张用法律来设定，最起码也应该由国务院的行政法规来设定，国务院的文件不宜成为设立依据。否则，政府性基金容易被滥用，侵害私人财产权。”长期从事财税法研究的熊伟说。

　　此外，财政部网站2010年公布的“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”还规定，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。这一具体措施也让不少人产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司？

　　根据国内目前上市的5家航空公司近期公布的业绩公告，机场建设费返还已经成为机场的一项重要收入来源，首都机场2011年获得的机场建设费为10.01亿元，占全年营业收入的15.4%。广州白云机场获得的机场建设返还为5.84亿，占全年营业收入的13.78%。美兰机场的机场建设费返还为1.19亿元，占去年总收入的21.6%。上海国际机场航空股份有限公司和深圳市机场股份有限公司没有单列机场建设费返还。

　　在返还之外，保留在国库的另50%机场建设费是如何使用的？这也是不少人指责机场建设费的一个方面。政府强制收费，却让这笔20年累计产生的数额不小的“糊涂账”，隐蔽在公众的视线之外。

　　民航发展基金需要法律基石和阳光财政

　　“我认为机场建设费应该取消，但民航基础设施建设基金可以保留。所以，对于民航发展基金也要区别而论。”熊伟说，不管机场的投资者是谁，无论国有还是民营，乘客除了向机场间接付费外，还要因为使用机场而向政府缴费，这个说法很多人都难以接受。所以，完全可以将所有的费用直接由航空公司支付，航空公司再通过票价转由乘客负担。机场收取的费用，政府作为投资人，可以通过利润的途径参与分配。

　　而政府之所以不愿意采用这种方式，是因为很多机场盈利能力不够，没有利润可以分配。所以，更倾向于通过政府性基金的方式，直接从乘客手中拿钱。

　　现存民航发展基金应该如何改进？熊伟认为，政府首先要向公众说明征收这笔基金的法律依据。“目前，财政部只是说，经过了国务院的批示。这是远远不够的。首先要说明法律依据何在，是法律、行政法规还是中央中央、国务院的文件。其次，要说明，如果上述文件并没有明确的征收标准，由哪个机关制定征收标准，报经了谁的批准。”熊伟说。

　　此外，还应向公众公布资金的详细使用计划；对于重大支出，要听取公众的意见；对于资金的使用效果，要由独立机构定期评估，并向社会公布。(半月谈网/记者 范超)